Особенности организации исполнительной власти в федеративном государстве. Федеративной формы организации государственной власти и управления в россии. Правопорядок и общественный порядок

Территория каждого государства делится на составные части, определяющие внутреннюю структуру государства, его территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства складывается определенная система территориальных единиц, из которых состоит государство.

Такого рода устройство территории государства принято называть государственным устройством. Таким образом, государственное устройство – это территориальная организация государства, характеризующаяся определенной формой правовых отношений между государством в целом и его частями, связанной с их правовым статусом.

Государственное устройство Российской Федерации – это территориальная организация Российской Федерации, характеризующаяся федеративной формой ее государственных связей с республиками в составе Российской Федерации, краями, областями, городами федерального значения, автономными областями и автономными округами.

Федеративное устройство Российской Федерации основывается на ряде принципов, обусловленных демократической сущностью. Эти принципы являются исходными началами территориального устройства не только самой федерации, но и ее субъектов. К ним, согласно Конституции Российской Федерации, относятся: государственная целостность Российской Федерации; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации; равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Российская Федерация осуществляет свою деятельность посредством государственных органов , которые в своей совокупности образуют единую систему. Согласно Конституции Российской Федерации, в нее входят органы государственной власти и органы государственной власти ее субъектов. Конституция Российской Федерации предусматривает наличие органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Органы законодательной власти – это Федеральное Собрание Российской Федерации; народные, государственные и законодательные собрания, государственные собрания республик в составе Российской Федерации; думы, законодательные собрания, областные собрания и другие законодательные органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Главной особенностью законодательных органов является необходимость их избрания непосредственно народом. Решения законодательных органов обязательны к исполнению всеми другими органами соответствующего уровня, всеми нижестоящими государственными органами и органами местного самоуправления.

Органы законодательной власти делятся на федеральные и региональные. Федеральное Собрание Российской Федерации является федеральным законодательным и представительным органом Российской Федерации, а все другие законодательные органы, функционирующие на территории Российской Федерации, относятся к региональным, которые действуют в пределах соответствующего субъекта Российской Федерации.

Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, которые избираются на срок 4 года. Совет Федерации и Государственная Дума избирают из своего состава Председателей. Основная функция Федерального Собрания – принятие федеральных законов.

Органы исполнительной власти – это высший орган федеральной исполнительной власти – Правительство Российской Федерации, а также министерства, государственные комитеты и ведомства при Правительстве Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президенты и главы администраций субъектов федерации, их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства), возглавляемые Правительством Российской Федерации. Для органов исполнительной власти характерно то, что они либо образуются (назначаются) соответствующими руководителями исполнительной власти, либо избираются народом.

Правительство Российской Федерации образуется Президентом Российской Федерации и состоит из Председателя (который назначается с согласия Государственной Думы), его заместителей и федеральных министров по предложению Председателя Правительства Российской Федерации. Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. Правительство также обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения и социального обеспечения. Оно принимает меры по обеспечению законности, правопорядка, по борьбе с преступностью.

Органы исполнительной власти делятся по территориальному признаку на федеральные и субъектов федерации. По характеру полномочий различают органы исполнительной власти общей компетенции (ведающие всеми или многими отраслями исполнительной деятельности) и специальной компетенции (ведающие отдельными отраслями или сферами). Следует также различать органы исполнительной власти коллегиальные (Правительство Российской Федерации и правительства субъектов федерации) и единоначальные (например, министерства).

Органы судебной власти – Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный суд Российской Федерации, другие федеральные суды, а также суды субъектов федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации решает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: федеральных законов и нормативных актов Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд рассматривает некоторые споры о компетенции, возникающие между органами государственной власти, а также жалобы о нарушениях прав и свобод граждан.

Суды общей юрисдикции состоят из Верховного Суда Российской Федерации, судов субъектов Российской Федерации и местных (городских или районных) народных судов. Они рассматривают гражданские дела (с участием граждан), а также уголовные, административные и некоторые иные дела.

Арбитражные суды состоят из Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных окружных судов и арбитражных судов субъектов федерации, которые рассматривают экономические споры.

Особую группу государственных органов составляют органы прокуратуры, осуществляющие надзор за законностью в стране. Прокуратура Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Особое место в системе органов государственной власти занимает Президент Российской Федерации . Он не входит непосредственно ни в одну из ветвей власти и является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в Российской Федерации. Президент избирается на 4 года на основе всеобщего прямого тайного голосования. Президентом может быть избран гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет, не моложе 35 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд. Президент назначает Председателя Правительства, формирует и возглавляет Совет Безопасности, назначает выборы Государственной Думы, подписывает и обнародует федеральные законы, подписывает международные договоры России.

В настоящее время в печати, институтах государства широко обсуждаются вопросы совершенствования общей конструкции власти и управления, главным образом связанные с федератив­ной формой организации взаимодействия субъектов Федерации с Центром, с практическим осуществлением конституционных норм федерализма в государственном управлении. Дискуссию питают реальные проблемы, с которыми сталкиваются государственные органы в своей деятельности. И, кроме того, - те тенденции и противоречия, которые обозначились в таких явлениях, как не­управляемость регионами и дезинтеграция. О неуправляемости, а точнее говоря, о факторах, препятствующих эффективному госу­дарственному управлению, во весь голос заговорили представите­ли Центра и губернаторы. О дезинтеграции пишут политики, не стоящие у власти, многие аналитики, занимающиеся проблемами федерализма, и журналисты, сигнализирующие об опасности ре­гионализма, «тихом разломе» государства и т. п.

Каковы же причины проблем, вызывающих беспокойство ши­рокой общественности и властей предержащих за положение в государстве? В большинстве своем они сводятся участниками дис­куссии к несовершенству нынешней федеративной формы органи­зации системы государственной власти и управления. Есть, прав­да, политические деятели, отвергающие вообще федерализм как форму организации нашего государства. Но их мнение не встре­чает поддержку ни в законодательных, ни в исполнительных орга­нах государства. Конституционно закрепленная федеративная форма Российского государства и федерализм как принцип госу­дарственного управления в общем соответствуют социально-эко­номическим, политическим и культурологическим особенностям страны, ее национальным традициям. Попытки противников фе­дерализма аргументировать свою точку зрения ссылками на госу­дарственное устройство царской России не убеждают; историю страны не повернуть вспять, как бы некоторые консерваторы ни желали такое осуществить. Проблема заключается не в разруше­нии федерализма, а в достройке нынешней модели, в приведении федеративной организации государственной власти и управления в соответствие с современным переходным состоянием общества, его политической и экономической систем, складывающейся но­вой социальной структурой.

Обозначим главные узлы российского федерализма, порожда­ющие антисистемные тенденции и факторы, стимулирующие яв­ления неуправляемости регионами и местными сообществами.

Первое. Противоречивость принципов федеративного устрой­ства Российского государства, заложенных в Конституции РФ.

Они выше отмечались. Это: а) противоречивое сочетание принци­пов формирования субъектов Федерации - национально-государ­ственного и административно-территориального; б) провозглаше­ние принципов целостности государства и в то же время права народов на самоопределение (отсутствие запрета на выход из со­става Федерации); в) признание формального равенства субъек­тов Федерации и вместе с тем заложенное в Конституции нера­венство их во взаимоотношениях с Центром и между собою по объему прав, иначе говоря, «асимметричность» Федерации; г) сочетание конституционного принципа формирования федера­тивного государства с практикой договорного разграничения пред­метов ведения и полномочий между Федеративным центром и субъектами РФ.

Указанные противоречия в своей основе объективно обуслов­лены многонациональным составом общества, предшествующим историческим опытом федеративного строительства (главным об­разом советским) и приверженностью к нему большинства насе­ления национальных регионов; международными принципами взаимотношений наций внутри государств; существующими в стра­не существенными различиями в уровнях социально-экономичес­кого развития регионов. Если говорить о субъективных причи­нах противоречий, то они проявляются в выборе политическим руководством вариантов и механизмов реализации конституци­онного принципа строительства федерализма и распределения объектов управления и властных полномочий. В частности - договорного варианта, который, при отсутствии правового регла­ментирования, таил в себе элементы субъективизма.

Второе. Не только формальное, но и фактическое неравенство субъектов Федерации, выражающееся в существенных различиях геополитической роли, которую играют они в Федерации, а так­же научно-технического, демографического и культурного потен­циалов, с чем связаны диспропорции уровней реализации обще­национальных стандартов социальных благ. Стоит ли, скажем, доказывать наличие многократного превосходства финансово-эко­номического и научно-технического потенциала Москвы или Санкт-Петербурга над другими субъектами РФ? В двух столицах России сосредоточены львиная доля финансового капитала и ос­новная часть научно-производственных и научно-исследовательс­ких центров страны. Здесь основной информационный ресурс. Политическая атмосфера в стране в значительной мере определя­ется той атмосферой, которая складывается в Москве и Санкт-Петербурге. С таким неравенством многие регионы, располагаю­щие значительным экономическим потенциалом и играющие воз­растающую роль в государстве, не согласны и стремятся проти­востоять доминирующему влиянию городов-гигантов. Даже в по­литическом плане, например, практикуется организация регио­нальных избирательных блоков при проведении выборов в Госу­дарственную Думу.

Существует и другая проблема: несоответствие новым геопо­литическим и экономически реалиям социально-экономического развития некоторых административно-территориальных делений. Так, северные районы и Приморье в настоящее время играют важную роль в обеспечении стратегических интересов страны, а их геополитическое положение «окраин» страны закрывает путь к развитию в условиях перехода к рыночной экономике. Возник­шее противоречие толкает эти районы к обособлению от других регионов.

Фактическое неравенство во многом закрепляется договорной практикой разграничения объектов управления и полномочий между Центром и субъектами Федерации. Восприятие лидерами субъектов РФ выдвинутого политическим руководством России в период борьбы против союзного государства лозунга «берите столько суверенитета, сколько можете переварить» стимулирова­ло стремление (особенно лидеров национальных образований) рас­ширить сферу своего влияния и круг полномочий без учета инте­ресов государства и соседних регионов. А вновь приобретенное не каждому хочется отдавать. Отсюда соответствующая политичес­кая позиция - источник противоречий в федеративных отноше­ниях. Не желая обострять их, а, напротив, стремясь законсерви­ровать (хотя бы временно), Центр при заключении договора с тем или иным регионом ориентировался прежде всего на уже используемые данным субъектом РФ объем полномочий и масш­табы управляемого им объекта. Кроме того, на принимаемое со­гласованное решение могут оказывать влияние социально-поли­тическая и экономическая роль субъекта в обеспечении стратеги­ческих интересов государства; политическая позиция лидера субъекта РФ, его близость к высшему руководству государства; политическая конъюнктура и т.д. В печати высказывалось мне ние, что провозглашаемые Центром правила взаимоотношения с регионами имеют двойной стандарт: «для бедных и слабых субъек­тов Федерации они обязательны, а для богатых и национально ориентированных они не действуют».

Подведение юридической основы под договорную практику раз­граничения сфер общественных отношений, регулируемых феде­ральными органами государственной власти и органами субъек­тов Федерации, и властных полномочий поставит заслон отме­ченным негативным явлениям. Такой основой являются Феде­ральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и орга­нами государственной власти субъектов Российской Федерации», а также Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации» с внесенными в него в 2000-2003 гг. изменениями .

Законы устанавливают принципы: конституционности, верхо­венства Конституции Российской Федерации и федеральных за­конов, равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, недопустимости ущемления прав и инте­ресов субъектов РФ, согласования интересов Российской Федера­ции и субъектов РФ, добровольности заключения договоров и соглашений, обеспеченности ресурсами, гласности заключения договоров и соглашений. Так, согласно принципу конституцион­ности, любые нормативные акты Российской Федерации и субъек­тов РФ, включая договора и соглашения, не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российс­кой Федерации, предметы совместного ведения. Принцип равно­правия субъектов РФ фиксирует необходимость соблюдения этой важнейшей нормы во взаимоотношениях их с органами государ­ственной власти России при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров и соглашений. Законами устанавливаются формы реализации пол­номочий по предметам ведения Российской Федерации и совмес­тного ведения РФ и субъектов Федерации; определен порядок заключения договоров и соглашений. Важно подчеркнуть п. 2, ст. 32 Федерального закона от 24 июня 1999 г. №119-ФЗ: «До­говоры и соглашения, действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящего Федерального зако­на, подлежат приведению в соответствие с настоящим Федераль­ным законом в течение трех лет со дня его вступления в силу». Субъектам Федерации предлагается привести в соответствие с дан­ным законом «свои законы» и иные правовые акты в течение двенадцати месяцев со дня вступления его в силу. Теоретически значение принятых Федеральных законов для дальнейшего со­вершенствования федерализма как формы устройства государствен­ной власти и управления в стране очевидно. Подтвердить его должна практика. В законах сформулированы требования, реа­лизация которых позволит существенно снизить влияние на фе­деративную организацию системы государственного управления противоречия, связанного с фактическим неравенством между субъектами РФ в их взаимоотношениях с Федеральным центром.

Третье. Конструкция государственной власти и управления, формы реализации в ней принципа федерализма. Мы уже отмеча­ли отсутствие в России реальной единой системы государственной власти и управления. Несмотря на то, что в Конституции про­возглашается единая система исполнительной власти, образуе­мая федеральными органами власти и органами субъектов Феде­рации в пределах ведения и полномочий Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерального центра и субъектов РФ, фактическое строительство ее не завершено. Этот вывод под­тверждается многочисленными высказываниями в печати руко­водящих лиц различных уровней государственной иерархии - лидера парламента, глав Правительства, губернаторов и других ответственных чиновников.

Так, бывший в то время Председателем Правительства России Е.М. Примаков, выступая в Совете Федерации в декабре 1998 г., подчеркнул важность вопроса об укреплении федерализма. Он предложил восстановить вертикаль власти: местное самоуправле­ние - администрация субъектов Федерации - Федеральный центр. Восстановление властной вертикали, по мнению Е.М. При­макова, является условием сохранения и укрепления целостнос­ти государства. Процесс создания вертикали власти оратор свя­зал с развитием экономических взаимоотношений между субъек­тами Федерации. Такие взаимоотношения (рыночные и сотрудни чества) будут способствовать преодолению фрагментарности Рос­сии, превращению ее в реальное социально-экономическое (а не только правовое) государственное образование.

Председатель Правительства РФ С.В. Степашин (ныне также бывший) в своем выступлении на экономическом форуме в Санкт-Петербурге (июнь 1999 г.) подчеркнул необходимость оптимизи­ровать отношения федеральной и региональной власти: «Для эф­фективного регионального развития России особенно важно един­ство всех ветвей власти как на федеральном, так и на региональ­ном уровне». «История учит - тесная взаимосвязь политическо­го федерализма с экономическим - основа сильного демократи­чески и экономически развитого государства. В конечном счете объединению территорий способствует здравый экономический расчет, единство интересов, делегирование определенных эконо­мических и политических функций на уровне... централизующей власти, при сохранении значительных экономических полномо­чий и свобод регионов...» Председатель Совета Федерации Е.С. Строев, выступая на том же форуме, назвал среди приорите­тов политики правительства «укрепление системы власти в стра­не», а также «ответственность власти перед обществом, ее под­контрольность» .

Опытный губернатор Ярославской области А.И. Лисицын пи­шет о слабости, даже «аморфности» власти. «Сегодня власть фак­тически имеет два разрыва. Первый - на уровне «губернатор - местное самоуправление». Губернатор может местному самоуп­равлению «только что-то рекомендовать». Местное самоуправле­ние имеет право не выполнять решения губернатора. Второй раз­рыв на уровне «губернатор - Президент». Избранный губерна­тор менее зависим от президента и правительства. Большая сте­пень свободы: но она не работает на благо устройства всей верти­кали государственной власти. Каждый руководитель пытается проводить свою политику в регионе - в области экономики, в политической, социальной сферах. Каждый регион стал устанав­ливать модель своих экономических отношений. «Отсутствует единая политика в экономике» .

Известный ученый-юрист, начальник правового управления Аппарата Государственной Думы В.Б. Исаков отмечает, что Кон­ституция РФ ликвидировала советскую систему, базировавшуюся на принципе «демократического централизма»: подчиненности меньшинства большинству, обязательности решений вышестоя­щих органов для нижестоящих; упразднила понятия «вышестоя­щий», «нижестоящий». Принцип демократического централизма заменен принципом разделения властей. Теперь каждый уровень власти имеет свою компетенцию и должен действовать в ее рам­ках, уважая права других субъектов. «Теоретически это более совершенная система». Очевидно, однако, что новая система вза­имодействия федеральных структур, субъектов Федерации и мес­тного самоуправления «находится в стадии становления, сопро­вождаемого массой болезненных коллизий» между ними. Пока «реформаторам» не удалось создать оптимальную модель госу­дарственной власти, которая соответствовала бы нынешнему со­стоянию общества. Старая вертикаль государственного управле­ния разрушена, принципы новой системы не отработаны, муни­ципальные органы чувствуют себя вообще вне государства. Отсю­да - постоянные трения между органами власти различного уров­ня, всеобщая безответственность, бесконтрольность в распоряже­нии собственностью и расходовании бюджетных средств, реаль­ная угроза нового распада страны - уже Российской Федерации .

Наконец, как бы обобщая дискуссию, развернувшуюся в об­ществе, президент России Б. Н. Ельцин на встрече с руководи­телями законодательных органов субъектов Федерации в июне 1999 г. высказал требование о необходимости сочетания широ­ких прав субъектов РФ с соблюдением конституционных принци­пов и законов Федерации. Иначе говоря, обозначил проблему самостоятельности субъектов РФ и единства государственной вла­сти. Президент поставил вопрос о ликвидации противоречий в законодательных актах региональных субъектов с законами Фе­дерации. Глава государства считает целесообразным ввести поря­док, при котором Центр будет иметь право запрещать примене­ние противоконституционных региональных законодательных актов и даже распускать законодательные собрания, принимаю­щие подобные акты, и снимать с должностей глав администраций с последующим назначением новых выборов тех и других. Пред­ложение президента было воспринято неоднозначно: некоторые руководители законодательных собраний высказали опасение, что предлагаемый порядок может быть использован для «сведения счетов» с неугодными для Центра. Подобные сомнения говорят о политической культуре российских властей всех уровней, к со­жалению, не привыкших «играть по правилам», установленным законом. А с другой стороны, о существовании реального проти­воречия между широкими правами регионов и необходимостью обеспечения единой государственной власти, ее вертикали. Толь­ко точно отработанный во всех отношениях законодательный механизм может блокировать проявления волюнтаризма во взаи­моотношениях федеральных и региональных властей, уничтожить почву для возможных взаимных подозрений и недоверия.

Решению задачи укрепления единства государственной власти во многом способствует Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (с последовавшими в 2000-2003 гг. вносившимися в него 6 раз изменениями) «Об общих принципах организации за­конодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В за­коне, в частности, утверждается принцип единства системы госу­дарственной власти субъектов РФ; устанавливается, что законо­дательные (представительные) и исполнительные органы государ­ственной власти субъектов РФ в соответствии с принципом разде­ления власти осуществляют свои полномочия самостоятельно. Вместе с тем они взаимодействуют в установленных настоящим законом и законом субъектов РФ формах «в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и в интересах его населения» (ст. 23). Закон определяет обязательный характер исполнения законодательных и иных актов, принятых субъектом РФ в пре­делах его полномочий, всеми органами государственной власти и государственных учреждений, органами местного самоуправления, общественными объединениями, должностными лицами и граж­данами, а также предусматривает ответственность за невыполне­ние или нарушение указанных актов.

Закон предоставляет право Президенту РФ «приостановить действие акта высшего органа должностного лица субъекта Рос­сийской Федерации... а также акта органа исполнительной влас­ти субъекта Российской Федерации в случае противоречия этого акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или на­рушения прав и свобод человека и гражданина до решения воп­роса соответствующим судом» (ст. 29.1).

Особенно много по реализации федеральных законов, направ­ленных на совершенствование разграничения предметов веде­ния и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, по совершенствованию и развитию российского федерализма сдела­но в 2000-2003 гг. под руководством и по инициативе Прези­дента РФ В.В. Путина.и аппаратами Полномочных представите­лей Президента РФ в семи федеральных округах. Как отмечается в Послании 2003 г. Президента РФ В.В. Путина Федеральному собранию РФ , стране в последние годы удалось преодолеть абсолютно неприемлемую ситуацию, при которой отдельные рос­сийские территории по сути дела находились вне пределов феде­ральной юрисдикции. Верховенство Российской Конституции и федеральных законов - как и обязанность платить налоги в об­щефедеральную казну - стали сегодня нормой жизни для всех регионов Российской Федерации.

Следует, однако, иметь в виду, что противоречивость принци­пов формирования Российской Федерации, ее «асимметричность», фактическое неравноправие субъектов РФ, недостроенность еди­ной общегосударственной системы власти и управления обуслов­ливают два противоположных типа поведения правящих субъек­тов регионального и федерального уровней власти.

Один тип поведения тяготеет к авторитарному унитаризму, к старым административно-командным методам управления ре­гионами из Федерального центра, местными сообществами - из региональных центров. Главным источником общественных из­менений выступает исполнительная власть. 80 субъектов Федера­ции «посажены Центром на бюджетно-дотационную иглу». Лиде­ры депрессивных регионов стремятся получить наибольшую по­мощь от Центра, приспосабливаясь к его «правилам игры», ори­ентируясь зачастую на корпоративные интересы высокопостав­ленного чиновничества. Самостоятельность руководства субъекта РФ по отношению к Федеральному центру формальная, факти­чески же она минимальная. Та же модель взаимоотношений меж­ду субъектом Федерации и местным самоуправлением. В отдель­ных республиках главы муниципальных образований назначают­ся республиканским руководством и полностью ему подчинены.

Другой - противоположный тип политического поведения субъектов федеральных и региональных властей радикалъно-либеральный. Это - максимальное сужение объема полномочий и ответственности государства (Федерального центра) за управле­ние регионами и, наоборот, безграничное расширение самостоя­тельности субъектов Федерации вплоть до превращения их в го­сударства в государстве, а Федерального центра - в «ночного сторожа», охраняющего безопасность регионов, или подобие об­щероссийского министерства по чрезвычайным ситуациям, кото­рое может вмешиваться в дела субъектов РФ только тогда, когда его позовут на помощь в моменты кризисных ситуаций. Центр долгое время заигрывал с отдельными наиболее сильными в эко­номическом отношении субъектами РФ, одаривал особыми льго­тами отдельные республики, постоянно демонстрировал свое стрем­ление расширять их самостоятельность в управлении и независи­мость, закрывал глаза на явные несоответствия республиканских конституций Основному Закону Российского государства.

Ни один, ни другой тип политического поведения руководя­щих субъектов Федерации и региональных общностей не могут препятствовать развитию опасной для Российского государства тенденции - его дезинтеграции. Реальность данной тенденции настолько очевидна, что не требует специальной аргументации. «Черной дырой» в организме Российской Федерации называют мятежную Чеченскую Республику. Мы уже отмечали особое по­литическое и социально-экономическое положение Москвы. Кон­ституция Татарстана и Договор его с Федеральным центром опре­деляли статус этой Республики в правовом отношении как само­стоятельного государства. Де-юре независимыми являются Рес­публики Башкортостан и Саха (Якутия). Саха получила право на добычу 98% российских алмазов и их продажу. Идея о госу­дарственном обособлении получила отражение в массовом созна­нии, в особенности у так называемых титульных народов. Так, из числа опрошенных коренных национальностей Башкортоста­на, Саха, Бурятии от четверти до половины согласились с мнени­ем, что «Россия - это территория Российской Федерации, за исключением бывших автономных республик» .

Некоторые политики, теоретики и политические журналисты интерпретируют тенденцию дезинтеграции в драматическом пла­не. Предвещают неминуемый развал России, подобный тому, ка­кой произошел с Советским Союзом. Не разделяя такого песси­мистического прогноза, мы не можем не отметить, что проявления дезинтеграции порождаются в основном теми реальными про­тиворечиями и проблемами государственной власти и управле­ния, о которых шла речь выше. Тенденция «тихого раскола», «ползучего регионализма» и вспышки стихийного сепаратизма - следствие глубокого экономического кризиса и кризиса дове­рия к Федеративному центру, убедительное подтверждение того, что в государстве пока не выстроена эффективно действующая система власти и управления, опирающаяся на общепризнанные ценностные приоритеты. Отсюда - возможность взаимоисключа­ющих правил политического поведения управляющих субъектов на различных уровнях.

Встречаются рассуждения, что дезинтеграция (регионализм и сепаратизм) во многом порождается историко-культурными фак­торами: реакцией на длительное подавление властями этнонаци-ональных культурных традиций, языка, ассимиляторскую наци­ональную политику, на былой социалистический интернациона­лизм, на неадекватное административное деление территорий на­циональных образований в советский период и пр. Влияние на­званных факторов, конечно, имеет место. Оно проявлялось и рань­ше, до нынешних российских преобразований, однако не вылива­лось в опасные для существования России процессы и конфликты регионов с Центром.

Анализ объективных и субъективных факторов, стимулирую­щих тенденцию дезинтеграции и блокирующих ее, показывает, что потенциал единства Российской Федерации намного превос­ходит факторы мотивации обособления субъектов Федерации. Противоположностью дезинтеграционных процессов выступают большинство факторов интеграции. Так, в комплексе историко-культурных факторов более весомы и социально значимы тради­ции многовекового совместного проживания российских народов, то единое социокультурное пространство, которое исторически сложилось. Россия, хотя и полинациональное государство, но образующие ее этносы характеризуются большим единообразием, нежели разнообразием. Цивилизационный «разлом» российского общества, о котором пишут западные социологи, в действитель­ности не является таковым. Атеизм части населения, внутрикон-фессиональные и межконфессиональные различия культурно-ис­торических ценностей (православно-христианских, исламских и других) не разделяют Россию на противоположные социокультурные общности. Нерусские народы за столетия подверглись глу­бокому и всестороннему воздействию русской культуры. Напри­мер, русским языком владеет подавляющее большинство нерус­ского населения.

Несмотря на отдельные разрывы в экономическом простран­ству России, его единство в основном сохранилось. Рыночные отношения усиливают интегрирующую роль экономических вза­имосвязей субъектов РФ, ибо единый национальный рынок - основное условие выхода каждого из субъектов и всей страны из глубокой ямы экономического кризиса и возможности стать кон­курентом с международными экономическими агентами. На при­мере катастрофических последствий развала бывшего единого эко­номического пространства Союза каждому здравомыслящему на­циональному и региональному лидеру, промышленнику и любо­му рядовому гражданину понятно преимущество строительства общероссийской экономики, а не обособленных экономических «анклавов».

Интеграционные процессы в экономике проявляются в форми­ровании территориальных ассоциаций экономического взаимодей­ствия субъектов РФ. В настоящее время функционируют такие межрегиональные ассоциации, как «Сибирское соглашение», «Большая Волга», «Северный Кавказ», «Черноземье» и др. Этот процесс имеет и правовую основу - прежде всего Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоци­аций экономического взаимодействия субъектов Российской Фе­дерации», который играет весьма важную роль в деле межрегио­нальной экономической интеграции.

Как поиск путей к межрегиональной интеграции следует рас­сматривать обсуждаемое в политических и административных кругах мнение о возможности укрупнения субъектов Федерации, причем, конечно же, на базе развития экономических, социо­культурных и политических взаимосвязей регионов.

Процесс укрупнения субъектов РФ практически уже начался, есть уже и первый опыт. По инициативе Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, в которых был проведен референдум об объединении этих субъектов РФ, Государственной Думой РФ 19 марта 2004 г. был принят Закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Фе­дерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Процесс создания в результате этого объединения Пермского края довольно непростой, требует значительных затрат труда и времени. Поэтому, согласно данному Федеральному конституционному закону, новый единый субъект Федерации - Пермский край - должен быть образован к 2005 г., но переходный период закончится только в 2009 г.

К референдумам об объединении готовятся в Иркутской облас­ти и Усть-Ордынском Бурятском округе, где оба губернатора вы­ступили за слияние. Ведется работа по объединению Тюменской области и Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов, по слиянию Красноярского края, Эвенкии и Таймыра. За «единую Камчатку» выступил губернатор Корякского АО. Идею объедине­ния Свердловской, Челябинской и Курганской областей озвучил свердловский губернатор Э.Э. Россель. Губернатор Ярославской области А.И. Лисицын заявил о готовности «взять на буксир» менее благополучную Костромскую область, губернатор Санкт-Петербурга В.И. Матвиенко допускает возможность его объедине­ния с Ленинградской областью.

В прессе высказываются предположения о том, что уже в на­чале второго десятилетия XXI в. в России численность субъектов РФ сократится с 89 до 60-65 или даже до 28 .

При этом, однако, следует иметь в виду, что в соответствии с Конституцией РФ процесс объединения субъектов возможен толь­ко по инициативе «снизу», при взаимном согласии сторон, при­нятии соответствующих решений органами их исполнительной и законодательной власти, при согласии населения субъектов, вы­явленном в результате проведенных в них референдумов. Лишь после положительного решения всех этих процедур Государствен­ная Дума РФ может принять к рассмотрению проект Федераль­ного конституционного закона об образовании нового субъекта РФ. Но на этом пути в каждом субъекте РФ, готовом вступить в процесс укрупнения, предстоит провести огромную организаци­онную и разъяснительную работу, предусмотреть решение мно­гих весьма существенных «бытовых» вопросов, разрешение име­ющихся и возникающих противоречий, в том числе политичес­ких и экономических, использовать весь имеющийся потенциал.

Потенциал российской интеграции - в специфическом этнодемографическом факторе. На самоопределение вплоть до отделе­ния от России могут претендовать так называемые титульные нации республик, составляющие 5% населения страны. С точки зрения политико-географических условий отделения могут доби­ваться только республики - субъекты РФ, расположенные в Се­веро-Кавказском регионе, и Тува. В совокупности в них прожива­ет 2,5% населения России. Этого слишком мало, чтобы породить угрозу распада государства .

Наконец, немаловажное значение для общественной мотива­ции интеграции общества и государства имеет фактор геополити­ческой безопасности. Катастрофа, постигшая Югославию, разде­ленную агрессивным национализмом на враждующие государства, - наглядный урок для тех сил, которые стремятся к абсолютно­му национально-государственному суверенитету своих республик.

Наличие объективных факторов интеграции государства, со­хранения его единства, однако, не должно успокаивать ответ­ственных политиков. Объективные факторы «работают» через субъективные. Они должны быть реализованы в эффективной по­литике, в системе организационных структурных и функциональ­ных взаимосвязей, в единстве государственной власти и управле­ния. Региональная и национальная политика - стержень долго­срочной государственной программы укрепления единства Рос­сийского государства и его управляемости. Продуманная и взве­шенная региональная политика способствует формированию эко­номического федерализма и созданию условий для постепенного преодоления существенных различий в уровнях развития регио­нов и благосостояния населения. А наличие фундаментальных системообразующих законов о собственности, о правах граждан, о денежном обращении, о механизмах, закрепляющих права ре­гионов в системе экономических отношений страны, будет базой для единой системы управления не только экономикой, но также всеми другими общественными процессами.

В национальной политике государство стремится реализовать принципы, обеспечивающие объективно и субъективно необхо­димое сочетание единства государства, целостность системы вла­сти и управления и самостоятельность республик в управлении своими внутренними делами, в обеспечении удовлетворения на­циональных потребностей и интересов. Федерация должна не­уклонно проводить в жизнь принцип равноправия граждан вне зависимости от их национальности, исключения дискримина­ции как национальной, так и расовой и религиозной. В России ни одна этническая группа не может обладать исключительным правом на контроль над территорией, институтами власти и ресурсами. В соответствии с международным правом наций на самоопределение национальная политика ориентирована на обеспечение права всех этнических групп представлять и отстаи­вать свои интересы власти без посягательств на территориаль­ную целостность страны.

В Российской Федерации осуществляется принцип националь­ной самоорганизации, позволяющий представителям различных национальностей самостоятельно определять и реализовывать свои социально-культурные цели, защищать свои права и свободы, создавать свои ассоциации, общества и другие институты граж­данского общества.

Для современного государственного строительства России все более характерным становится учет того, что самоорганизация этнических общностей, не имеющих своих национально-террито­риальных образований на территории Российской Федерации или проживающих за пределами таких образований, возможна в фор­ме национально-культурных автономий. Использование нацио­нально-культурной автономии в сочетании с механизмами мест­ного самоуправления позволит ввести в современную жизнь тра­диционные формы самоорганизации (казачье, земское, горское и другое самоуправление).

Сохранение и укрепление федеративного государства напря­мую зависит от национального самочувствия русских. Это не оз­начает курса на создание «Русского государства» или «Русской республики» в составе Российской Федерации. В России русские составляют абсолютное большинство населения, им не грозит ас­симиляция, забвение родного языка, утрата национальной само­бытности.

Однако в числе актуальных задач национальной политики обес­печение для русских:

- национального паритета с другими национальностями на территории всех субъектов Федерации, в том числе и равен­ства в использовании родного языка в официальных отношени­ях, общественной и культурной жизни;

- реализации права на этнокультурную самоорганизацию путем создания регионально-культурных ассоциаций, землячеств на территориях, где русские находятся в меньшинстве;

- осуществления государственной поддержки программ воз­рождения регионального многообразия русской национальной культуры, в том числе культуры русских переселенцев.

Необходимо также принятие законов и разработка государ­ственных программ, направленных на сохранение и развитие культур национальных меньшинств и малочисленных народов России, особенно в регионах Европейского Севера, Сибири и Даль­него Востока, Северного Кавказа.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что в России пред­стоит еще немало сделать, чтобы создать такое федеративное уст­ройство государства, которое обеспечило бы эффективную управ­ляемость общества, действительную прочность и незыблемость единства и территориальной целостности страны.

Наиболее сложная, поистине стержневая проблема федерализ­ма как формы государственного устройства и принципа государ­ственного управления - это проблема соединения в одну, общую систему сильной федеральной власти и эффективного государствен­ного управления и самостоятельности в принятии государствен­ных решений в пределах своих полномочий субъектами Федера­ции. Иными словами, это проблема оптимального сочетания фе­дерализма как демократической децентрализации государствен­ной власти и ее централизации.

Специфика решения данной проблемы в России, на наш взгляд, заключается в том, что стабильность и эффективность федера­лизма здесь может быть обеспечена при условии сильной цент­ральной власти, при наличии единой вертикали власти и управ­ления на демократической основе. Ранее мы отмечали, что цент­рализм на демократической основе для России можно считать одним из принципов государственного управления.

Какие аргументы говорят в пользу сформулированного тезиса о специфике российского федерализма?

Первое. Наличие самого большого в мире социально-полити­ческого пространства, а также «иссеченность» общества много­численными линиями существенных различий: региональных, этнонациональных, классовых, политических, наконец, религи­озных. Такого рода плюрализм общества объективно предполага­ет федеративное устройство государства при одновременном со­хранении и углублении его единства, общности политического и правового пространства, т.е. единства государственной власти.Сильная и централизованная, формируемая и функционирующая на демократических основах и неукоснительно исполняемых пра­вовых законах власть - первейшее условие существования на­шего государства как политического объединения многомиллион­ного многонационального народа, условие эффективного управле­ния страной.

Второе. Любая модель демократических преобразований не исключает реальную возможность авторитаризма или превраще­ния демократии в охлократию (господство «толпы» - от греч. ОсЫоз - толпа, чернь и ЬгаЪое - власть), либо в инструмент господства националистических и региональных олигархий, если государство не защищено единым для всех его частей законом, гарантирующим реализацию основных принципов государствен­ного строя единой системы управления. Не случайно в развитых странах со «старой» и «новой» демократией, в том числе в феде­ративных, стабильность государства обеспечивается наличием единого стержня государственной власти: президентской (США), парламентской (Великобритания), президентско-парламентской (Франция).

Третье. Федерализм в нынешнем его состоянии, как отмеча­лось, не исключает националистических и сепаратистских по­ползновений отдельных республик и регионов. Нынешняя пере­ходная историческая ситуация объективно требует органически соединять федерализм с сильной централизующей властью (с эле­ментами унитаризма). Централизованная власть в действитель­ном федеративном государстве выступает выражением и вопло­щением общей воли большинства населения страны. Сочетание вертикальной и горизонтальной (территориальной) структур го­сударственной власти и управления только и может обеспечить подлинный демократический федерализм.

Четвертое. Федерализм, сочетающийся с сильной централи­зованной властью, предохранит Россию от тенденции к конфедеративизму, возобладание которой означало бы распад Российско­го государства.

литература

1.Юридическая энциклопедия. - М., 1997. С. 461.

2. Токвилъ А. Демократия в Америке. - М., 1992. С. 102-
103.

3. Полис. 1998. № 1. С. 161.

4. См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию
«Общими силами к подъему России (О положении в стране и
основных направлениях политики Российской Федерации)» -
М., 1998. С. 60.

5. Парламентская газета. 1999. 30 июня; Собрание законода­
тельства Российской Федерации. 1999. М 42. Ст. 5005; 2000. №
31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. М 50. Ст. 4930; Рос­
сийская газета. 2003. 8 июля.

10. См.: На юбилейной сессии Конгресса. Вступительное слово
Президента России В.В. Путина // Местное самоуправление. 2003
№ 22. С. 5.

11.См.: Хенкин С. Сепаратизм в России - позади или впере­
ди // Рго е! сопЪга. Весна. 1997. С. 11.

12. Российская газета. 2004. 16 апреля; 21 апреля, 27 апре­
ля, 1 октября; Аргументы и факты. 2004. № 15 С 4- № 23 С
2, 4. . , - . .

13. Бразаускас А. Слагаемые государственного единства // Рго
е^ соп^га. Весна. 1997. С. 32.

С.Н. Забралов

ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ*

Сложность создания эффективной, действенной и единой системы многоуровневого управления в федеративном государстве состоит, зачастую, в диалектической противоречивости интересов федерального центра и субъектов федерации. Столкновение их интересов приводило к конфликтам между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, что отрицательно сказывалось на функционировании системы исполнительной власти в масштабах всей Российской Федерации.

В этой связи особую актуальность приобретает проблема разработки долгосрочной и фундаментальной государственной стратегии построения и функционирования государственной администрации в Российской Федерации, ее системно-структурной организации, создания постоянных и долговременных горизонтально-вертикальных связей между субъектами РФ. При этом данная стратегия должна быть свободной от сиюминутной политической конъюнктуры и ориентированной на повышение эффективности институтов исполнительной власти, сохранение федеративных основ российского государства и ответственности органов государственного управления перед гражданами страны.

В рамках реализации указанной стратегии необходимо в первоочередном порядке четко обозначить и законодательно закрепить механизмы и инструменты практической реализации конституционного положения об образовании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.

172 Труды Института государства и права

Российской академии наук № 4/2012

В настоящее время для упорядочения структуры управления российского государства, сбалансированного функционирования и взаимодействия всех его институтов правовая база создается законотворческой деятельностью Федерального Собрания РФ, государственных органов власти субъектов РФ по вопросам государственного строительства. На законодательном и подзаконном уровнях закреплены новые механизмы взаимоотношений и взаимоответственности органов исполнительной власти, как на уровне Федерации, так и ее субъектов, местного самоуправления.

Обозначенной теме особую актуальность придает реформа системы региональной исполнительной власти, связанная с процедурой наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, и направленная на обеспечение единства региональной и федеральной исполнительной власти.

Вышесказанное позволяет сделать вывод, что в действиях федерального центра и субъектов РФ намечается тенденция по формированию более скоординированной, целенаправленной и эффективной системы государственного управления в Российской Федерации. При этом идет поиск оптимальной структуры организации системы исполнительной власти, которая способствовала бы реализации стремления субъектов РФ к большей самостоятельности наряду с укреплением единства и целостности России.

Вопрос о государстве и государственной власти, об их роли в истории человечества многогранен, сложен и противоречив, в той или иной мере затрагивает фундаментальные интересы людей, экономических, социальных, в том числе этнических, политических, религиозных и иных групп, и поэтому всегда находится в центре их внимания1.

В истории научной мысли есть множество подходов к определению природы и сущности государства и государственной власти, логики их возникновения и развития, их места и роли в истории человечества.

1 См.: Гомеров И.Н. Государство и государственная власть: предпосылки, особенности, структура. М., 2002. С. 15.

Власть - это возможность оказывать целенаправленное воздействие на объект. Властвовать - значит подчинить своей воле волю других. Власть тесно связана с господством и авторитетом.

По мере развития научной мысли высказывались различные точки зрения относительно оснований классификации видов власти. В частности, типы, виды и формы власти ученые и специалисты систематизируют по источникам, субъектам, объектам. Например, используя вышеперечисленные основания для классификации власти, принято выделять2: экономическую, социальную, политическую, духовную, государственную, общественную, церковную власть (по основным сферам жизни общества); народную, монархическую, национальную власть и т.д. (по источнику власти); президентскую, монархическую, личную, семейную власть и т.д. (по носителю власти); законодательную, исполнительную, судебную власть (по месту в структуре власти); центральную, региональную, местную; республиканскую, областную власть и т.д. (по основному предназначению властей) и др.

В реальной жизни фактически главным орудием и инструментом власти выступает государство. Оно как носитель, обладатель, распорядитель власти и предопределяет само наименование власти - государственная.

Государственная власть является, прежде всего, властью политической. Государственная власть - высшая форма выражения политической власти, реализуемая посредством монопольного права творить законы, обязательные для всего населения, а также аппарата управления и принуждения и специфических государственных средств и методов3.

Существует множество определений государственной власти. Свое понимание государственной власти излагали итальянский ученый эпохи Возрождения Н. Макиавелли, английские философы Д. Гоббс и Дж. Локк, немецкие теоретики К. Маркс и

2 См.: Халипов В.Ф. Наука о власти. Кратология: Учеб. пособие. М., 2002. С. 172.

3 См.: Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 76-79.

М. Вебер. Так, Дж. Локк, опираясь на теорию естественного права общественного договора, одним из первых обосновал либеральную концепцию основ государства и государственной власти, а именно теорию разделения властей. Он акцентировал внимание на единстве государственной власти4. Более детальную разработку идеи разделения властей осуществил Ш. Монтескье5.

В юридической науке сформулировано определение власти, в соответствии с которым она понимается как соответствующее авторитетное положение субъекта власти органа или личности, обладающего возможностью подчинять своей воле, управлять или распоряжаться действиями других органов или людей (контрсубъектов)6.

В федеративном государстве в зависимости от территориальных пределов действия различают: государственную власть федерации и ее субъектов (субфедеральную власть). Последняя имеет ограниченный, несуверенный характер. Суверенитет государственной власти тоже может быть ограничен взаимно, на основе международных соглашений.

К основным принципам построения системы государственной власти, как правило, относятся: ее централизованное построение, отвечающее исторически сложившемуся государственно-административному делению; оптимальное распределение власти по вертикали и горизонтали; демократическая выборность властей; информационная обеспеченность и безопасность; подотчетность и подконтрольность власти и т.д.

Исполнительной власти как одной из разновидностей власти государственной присущи многие признаки, ее характеризующие и указанные выше. В то же время необходимо выделить ряд особых признаков, характерных только для исполнительной власти как самостоятельной ветви власти.

4 См.: Локк Джон. Соч.: В 3 т. Т. 3. М., 1988. С. 390.

5 Монтескье Ш. Избранные произведения / Пер. с фр. М., 1955. С. 254.

6 См.: Васильев А.В. Теория права и государства: Курс лекций. М., 2001. С. 126.

В современном правовом государстве исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать другие ветви государственной власти: парламент, суд, иные органы, не принадлежащие ни к одной из трех ветвей государственной власти (прокуратура, уполномоченный по правам человека и др.). Уровень подконтрольности исполнительной власти резко возрастает в условиях развитой демократии и ее проявлений: свободы слова, права на получение общественно значимой информации и многопартийности.

Без выделения основных признаков исполнительной власти как самостоятельной ветви весьма сложно дать анализ сущности важнейшего ее принципа - единства исполнительной власти.

Необходимо отметить, что проблема единства исполнительной власти является сложной и многообразной, ибо здесь переплетаются наслоения, которые обусловлены социальным, историко-политическим, экономическим и правовым развитием каждого конкретного государства. Кроме того, представляется, что более полный и системный анализ природы и сути данного принципа возможен лишь в его соотношении и непосредственной взаимосвязи с другими конструирующими и организующими принципами исполнительной власти, характеризующими ее как целостную систему, состоящую из отдельных элементов с присущими для каждого их них особенностями.

Субъектом исполнительной власти выступает единая многоуровневая и иерархически выстроенная государственная администрация. Одним из признаков исполнительной власти, характеризующих принцип ее единства, является наличие исполнительной вертикали, когда органы исполнительной власти строятся в соответствии с принципом административной подчиненности и субординацией.

В то же время необходимо различать принцип единства системы исполнительной власти и принцип единства системы органов исполнительной власти. Принцип единства системы исполнительной власти является более широким понятием, нежели принцип единства системы органов исполнительной власти. Он выражается в единой политике правового нормотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механиз-

мов координации деятельности и институтов представительства. Единство системы исполнительной власти органически перерастает в единство системы органов исполнительной власти в общегосударственном масштабе.

Принцип единства системы исполнительной власти неразрывно связан и с другими принципами, на которых базируется организация и деятельность исполнительной власти в государстве.

Можно выделить, в частности, следующие общие принципы построения и деятельности системы исполнительной власти в любом демократическом государстве:

законности и правового регулирования; эффективности;

системности органов исполнительной власти; централизации и децентрализации функций в системе исполнительной власти;

дифференциации и фиксирования функций и полномочий органов исполнительной власти;

федерализма (применительно к федеративным государствам);

профессионализма и компетентности; гласности;

взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти, органами местного самоуправления; делегирования полномочий.

Однако объем настоящей статьи не позволяет более детально остановиться на каждом из них.

Этим же принципом объясняется отсутствие у субъектов Российской Федерации права выхода из состава России. Конституция РФ не предоставляет им такого права.

Границы между субъектами РФ могут быть изменены только с их взаимного согласия.

.ами государственной власти РФ и субъектов РФ. Указанное разграничение проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 20.05.02)1. Оно призвано обеспечить баланс жизненно важных интересов РФ в целом и ее субъектов.

Конституция закрепляет этот принцип в ст. 71—73, используя при этом понятия «предметы ведения» и «полномочия». Под предметами ведения понимается сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено к компетенции федеральных органов государственной власти или органов государственной власти субъектов РФ. Полномочия — это права и обязанности государственных органов в осуществлении властных действий.

В соответствии со ст. 71 Конституции к ведению РФ, в частности, относятся принятие и изменение Конституции и федеральных законов; федеративное устройство и территория РФ; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина ; установление системы федеральных органов власти; управление федеральной собственностью ; финансовое и таможенное регулирование; денежная эмиссия; внешняя политика; вопросы войны и мира; оборона и безопасность; защита государственной границы РФ ; уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданское, гражданско-процессуальное и ар-битражно-процессуальное законодательство; стандарты и эталоны; государственные награды и почетные звания РФ.

К совместному ведению РФ и ее субъектов, закрепленным ст.72 Конституции, в частности, относятся обеспечение соответствия Конституции и федеральным законам нормативных актов субъектов РФ; разграничение государственной собственности ; природопользование; охрана памятников истории и культуры; социальная защита; установление общих принципов налогообложения; административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное законодательство; кадры правоохранительных органов .

По предметам ведения РФ принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее территории. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов принимаются федеральные законы и в соответствии с ними акты субъектов РФ. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с органами государственной власти субъектов РФ. До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование . После принятия федерального закона акты субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с ним.

В случае противоречия актов субъектов РФ федеральному закону, принятому по предметам ведения РФ или полномочий РФ по предметам ее совместного ведения с субъектами РФ, действует федеральный закон. В случае противоречия федерального закона актам субъектов РФ, принятым вне предметов ведения РФ и полномочий РФ по предметам ее совместного ведения с субъектами РФ, действует акт субъекта РФ.

Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73), осуществляют по ним собственное правовое регулирование (ч. 4 ст. 76).

Равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федераль .ыми органами государственной власти. Оно означает, что все субъекты РФ обладают одинаковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что в составе России не должно быть субъектов, имеющих в данных взаимоотношениях какие-либо преимущества по сравнению с другими составляющими ее субъектами.

Равноправие и самоопределение народов РФ . Многонациональный народ РФ, принимая Конституцию, исходил, согласно ее преамбуле, из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов. Норма о гарантиях прав коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права включена в главу «Федеративное устройство» Конституции.

Все народы в РФ пользуются равными правами. Равноправие народов означает равенство их прав во всех вопросах государственного строительства, в развитии культуры и других областях.

В соответствии со ст. 65 Конституции в составе РФ находится 89 субъектов: 21 республика , 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 10 автономных округов. Статус любого субъекта может быть изменен лишь по взаимному согласию РФ и соответствующего субъекта.

Статус республики в составе РФ определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Республики в составе РФ являются государствами (ч. 2 ст. 5). Они имеют свои государственные символы, отличаются некоторыми особенностями организации государственной власти (как правило, имеют президента и т. п.), вправе устанавливать свои государственные языки.

Статус краев, областей, городов федерального значения определяется принимаемыми их законодательными (представительными) органами уставами, которые по своей юридической силе равнозначны конституциям республик.

Автономная область и автономные округа в своем конституционно-правовом статусе несколько отличаются от иных субъектов РФ. Созданные до принятия Конституции в целях обеспечения малочисленным народам условий для их сохранения и развития, в настоящее время они во многом утратили это качество. Еврейская автономная область входит в РФ непосредственно. Автономные округа традиционно входят в состав края или области. Только Чукотский автономный округ в 1992 г. вышел из состава Магаданской области и входит в состав РФ непосредственно.

Согласно ст. 66 (ч. 3) Конституции по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе (такие законы пока не принимались). Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (ч. 4 ст. 66). Автономии наравне с другими субъектами РФ представлены в Совете Федерации (по два представителя от каждого субъекта).

Практика федеративных отношений в России

Практика федеративных отношений в России может складываться в соответствии с Конституцией РФ или вопреки ей. Существенные особенности федеративного устройства России обусловлены тем, что в России имеет место неконституционная практика, а Конституция закрепляет противоречивые положения о федеративном устройстве, допускающие их различное толкование.

Несмотря на однозначное решение в Конституции РФ (ст. 1) вопроса о федеративной форме государственного устройства , государственном суверенитете РФ (ст. 4) и непризнании за субъектами РФ собственного суверенитета, некоторые республики в составе РФ устанавливали свой суверенитет в двусторонних договорах . Так, в преамбуле Договора о дружбе и сотрудничестве между Чувашской Республикой и Республикой Башкортостан от 24 мая 1994 г. указывается на взаимное признание государственного суверенитета обеих сторон.

В соответствии со ст. 5 Конституции Россию как федерацию характеризуют только республики, образованные по национальному признаку (Адыгея, Башкортостан, Калмыкия, Татарстан и т. д.), ибо из всех субъектов РФ государствами объявлены только они. Государствообразующий характер не признан Конституцией ни за одной из многочисленных русских областей и другими субъектами РФ. Получается, что русские не участвуют в образовании РФ. Вместо этого они раздроблены по различным субъектам РФ, что препятствует их национальному единству.

Статья 66 говорит о том, что статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ и конституцией (уставом) субъекта РФ. Но если статус определен одним актом, то зачем «определять» его другим? Как можно совместить принцип равноправия субъектов РФ с тем, что одни из них объявлены государствами (республики), а другие нет? От кого и от чего «автономны» округа и Еврейская автономная область, если они равноправны с другими субъектами РФ?

Явное несоответствие обнаруживается между п. «а» ст. 71 Конституции, согласно которому ее «изменение»— предмет только федерального ведения, и ст. 136, которая для вступления в силу «поправок» к Конституции требует их одобрения органами законодательной власти субъектов РФ. Защита прав национальных меньшинств отнесена Конституцией к предметам ведения как отдельно РФ, так и к ее совместному ведению с субъектами РФ. В числе предметов совместного ведения РФ и ее субъектов указано обеспечение соответствия Конституции только конституций и законов республик, в то время как для остальных видов субъектов РФ предусмотрены уставы, законы и иные нормативные правовые акты . Неясно содержание терминов «общие вопросы» и «общие принципы» (п. «е», «и», «н» ч. 1 ст. 72), в рамках которых могут приниматься как федеральные законы, так и законы субъектов РФ.

Могут возникнуть и другие осложнения федеративных отношений. Как быть, если одобрение поправок к Конституции получено от краев, областей, автономной области и автономных округов при непринятии этих поправок ни одной из республик? Формально остальные субъекты РФ таким путем в состоянии изменить главу Конституции о федеративном устройстве и статус республик даже вопреки их конституциям. Коалицию можно образовывать и против других субъектов РФ, кроме областей, количество которых при единодушном голосовании их представителей в Совете Федерации и в областных органах законодательной власти позволяет блокировать принятие любых федеральных конституционных законов и поправок к Конституции.

Республики, как правило, подчеркивали в конституциях национальный фактор своей государственности. Закреплялась главенствующая роль «титульной нации» в политике государства, ей же отдавалось предпочтение в процессах принятия решений по общереспубликанским вопросам. Такой подход не учитывает фактического многонационального состава любой республики. Лишь в 4 республиках (из 21) «титульная нация» составляет большинство населения.

В современных условиях, когда отдельные субъекты РФ (республики) не только образованы по национальному признаку, но и объявлены государствами, конституционные принципы равноправия и самоопределения народов и равноправия всех субъектов РФ неизбежно вступают в противоречие и создают основу для сепаратизма и фактического неравенства субъектов РФ. Пожалуй, не только в федеративных, но и в унитарных государствах не сыщешь столь значительных различий в площади, населении, уровне социально-экономического развития, как между «равноправными» субъектами РФ. Разрыв между отдельными субъектами РФ по среднедушевому объему промышленной продукции достигает 100 раз, по уровню безработицы — 23, по величине средних доходов — 14 раз.

Фактическое неравноправие субъектов РФ сложилось и в финансовой сфере, несмотря на то, что каждый их них имеет собственные налоговые поступления. Субъекты РФ фактически разделились на две группы. В одну входят «регионы-доноры» (таких мало), дающие основную часть поступлений в федеральный бюджет (Москва, Тюменская область). В другую входят «депрессивные регионы», которые не могут выйти на уровень бездотационного обеспечения и живут во многом за счет «регионов-доноров».

Некоторые субъекты в составе РФ на основе договоров и соглашений, подписанных ими с РФ, перечисляли в федеральный бюджет вдвое меньшую часть собранных налогов , чем другие. Отдельные субъекты РФ иногда безосновательно получают значительно больше средств из федерального бюджета. Именно отсюда и из подобных «уступок в порядке исключения» проистекает их относительно благополучный (по российским меркам) уровень жизни.

Из-за несовершенства положений Конституции и федеральных законов в стране сложилась практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее отдельных субъектов. Но эти договоры устанавливают неодинаковые отношения с субъектами РФ, подрывают конституционный принцип равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти . Сама природа договора предполагает его заключение между равноправными сторонами, каковыми РФ и ее субъекты заведомо не являются.

К 1999 г. с органами государственной власти 46 субъектов РФ заключили договоры и к ним — более 250 соглашений. Договоры постепенно вытесняли конституционные и законодательные нормы, превращая Россию из конституционной федерации в договорную. Главами субъектов РФ — Советом Федерации — не был одобрен даже Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 11.12.02)1, принятие которого прямо предусмотрено ст. 77 Конституции. Большинством субъектов РФ было проигнорировано требование Федерального закона 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (вступил в силу 28 июня 1999 г.) о том, что нормативные правовые акты субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с ним в течение года. Тем самым субъекты РФ ясно давали понять, что конституционные, а тем более законодательные нормы по сравнению с договорами имеют для них второстепенное значение. Виновата в этом и сама Конституция, допускающая заключение таких договоров (ч. 3 ст. 11), а также не обязывающая Совет Федерации, состоящий из представителей субъектов РФ, одобрять принятые Государственной Думой законы. Исключение составляют федеральные конституционные законы, а также группа законов по финансовым и международным вопросам, указанным в ст. 106 Конституции.

Столь высокого статуса договорные отношения не имели ни в одном федеративном государстве мира. В тех немногих странах, где практикуются соглашения между субъектами федерации и федеральным правительством (Германия, Австрия), они носят сугубо подзаконный вспомогательный характер. В России же договоры воспринимались заключившими их органами власти как индульгенция на невыполнение Конституции и федеральных законов, а рядом республик рассматривались в качестве учредительных актов, постулирующих конфедеративный характер их отношений с Россией.

Сегодня уже нет оснований сомневаться в том, что закрепленное Конституцией федеративное устройство нуждается в изменении. Необходимо уточнение и реальное выравнивание статуса субъектов РФ, исходя из численности населения, уровня и потенциала социально-экономического развития; пересмотр предметов ведения РФ и ее субъектов; отмена договоров между РФ и ее субъектами, не соответствующих Конституции, приведение актов всех субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ. Следует подумать и об изменении количества субъектов РФ.

Конституционное строение системы органов государственной власти в Российской Федерации

Самостоятельность органов законодательной, исполнительн .й и судебной власти . Этот принцип прямо установлен ст. 10 Конституции. Согласно этому принципу, каждый государственный орган — как РФ, так и ее субъектов — обладает собственной компетенцией, в которую не должны вторгаться другие государственные органы и должностные лица. Выход государственного органа за пределы своей компетенции означает, как правило, вторжение в компетенцию другого государственного органа и нарушение его самостоятельности.

Территориальная организация органов государственной вла .ти. Этот принцип обусловлен значительной территорией и федеративным устройством России. Для того чтобы обеспечить эффективное осуществление власти на всей территории РФ, Конституция предусматривает, что государственная власть осуществляется как федеральными органами и их территориальными органами, так и в субъектах РФ образуемыми ими органами.

Разграничение предметов ведения и полномочий между орга .ами государственной власти. Оно определяется в соот -ветствии с Конституцией и Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Смысл этого принципа состоит в том, что по вопросам федерального значения решения должны приниматься федеральными органами. По вопросам, относящимся к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, решения могут приниматься как федеральными, так и региональными органами. По вопросам, имеющим региональное значение, решения принимаются органами власти субъектов РФ. Конституция закрепляет этот принцип в ст. 71—73.

Президент избирается на 4 года гражданами РФ. Избранным считается зарегистрированный кандидат в Президенты, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд.

Конституция не предусматривает должности Вице-президента. «Вторым» лицом в государстве является Председатель Правительства.

Президент не отнесен Конституцией к какой-либо ветви власти. Но его полномочия и характер взаимоотношений с другими должностными лицами и органами государственной власти оказывают непосредственное влияние на их деятельность. В частности, Президент имеет право принимать решения об отставке Правительства, назначать федеральных министров, судей федеральных судов , в установленных Конституцией случаях распускать Государственную Думу.

Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, может в установленных случаях вводить на всей территории России или ее части военное или чрезвычайное положение . В этом качестве он утверждает военную доктрину РФ, назначает и освобождает высшее командование российских Вооруженных Сил, присваивает высшие воинские звания.

Президент назначает и отзывает дипломатических представителей РФ, решает вопросы гражданства РФ, награждает государственными наградами и присваивает почетные звания РФ, осуществляет помилование и иные полномочия, предоставленные ему Конституцией и федеральными законами.

Президент прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства. Исполняющий обязанности Президента не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум , а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции.

Совет Федерации формируется из представителей субъектов РФ — по одному от законодательного (представительного) и высшего исполнительного органа государственной власти каждого субъекта РФ. При этом законодательный орган может избрать своего представителя самостоятельно, в то время как решение о назначении представителя от исполнительного органа вступает в силу только в том случае, если две трети от общего числа депутатов законодательного органа не проголосуют против этого назначения. Полномочия членов Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) их органом.

Назначение Федерального Собрания как законодательного органа состоит в том, что одна из его палат — Государственная Дума — принимает, а другая — Совет Федерации — одобряет принятые федеральные законы. Совет Федерации не имеет права сам принимать законы.

Государственная Дума может быть распущена Президентом, если предложенная им кандидатура Председателя Правительства трехкратно отклоняется (причем кандидатурой все три раза может быть одно лицо), а также если выражается недоверие Правительству. В случае роспуска Государственной Думы Президент назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации. Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента.

Возможность роспуска Совета Федерации Конституция не предусматривает.

Палаты Федерального Собрания заседают раздельно. Для повышения эффективности своей деятельности каждая из палат Федерального Собрания образует из числа своих членов (депутатов) комитеты и комиссии.

Правительство осуществляет исполнительную власть РФ (ст. 110 Конституции). Оно является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ.

Правительство состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров, назначаемых и освобождаемых от должности Президентом. Освобождение от должности Председателя Правительства влечет за собой отставку всего Правительства.

Правительство разрабатывает федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; также обеспечивает проведение в РФ единой финансовой политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения , экологии; управляет федеральной собственностью ; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией России, федеральными законами, указами Президента.

Правительство может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом. Президент сам может принять решение об отставке Правительства. Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия.

Руководство отдельными отраслями государственной, хозяйственной, социально-культурной жизни осуществляют федеральные органы исполнительной власти : министерства, комитеты, службы, агентства. Положения об этих органах утверждаются либо Президентом, либо Правительством. Их структура и полномочия призваны обеспечить реализацию норм Конституции, федеральных законов, указов Президента и постановлений Правительства.

Судебная власть в РФ осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ст. 118 Конституции). Создание чрезвычайных судов не допускается.

Судами субъектов РФ считаются их конституционные (в республиках) и уставные (в других субъектах РФ) суды, а также мировые судьи , являющиеся судами общей юрисдикции. Все остальные суды в РФ относятся к федеральным судам.

Распределение властных полномочий между исполнительной (президентской, губернаторской) и законодательной (представительной) властями, подобное федеральному, воспроизведено и на уровне субъектов РФ , поскольку согласно ч. 1 ст. 77 система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими в соответствии с основами

Организационные, функциональные и правовые особенности органов исполнительной власти. Система органов исполнительной власти. Компетенция органов исполнительной власти. Взаимодействие органов исполнительной власти с органами законодательной власти и Президентом РФ.

Орган государственной исполнительной власти - это субъект публичного права, созданный в установленном законом порядке, имеющий организационно-правовую форму государственного бюджетного учреждения, финансируемый из бюджета Российской Федерации или ее субъекта, наделенный учредителем компетенцией, имуществом и правами юридического лица, включенный в организационную систему государственной исполнительной власти, участвующий в осуществлении возложенных на эту систему целей, задач, функций, а также административного управления и административно-правового регулирования путем издания правовых актов и совершения иных организационных действий.

Исполнительные органы государственной власти представляют собой организованные структурные части государства, обладающие статусом субъекта публичного права и юридического лица. Они образуются и ликвидируются государством в лице органов законодательной либо исполнительной власти в организационно-правовой форме государственного бюджетного учреждения. Их финансирование осуществляется государством.

Рассматриваемые субъекты права именуют чаще всего органами исполнительной власти. Известны и другие их названия: "исполнительные органы", "государственные органы управления", "органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление", "структуры государственного управления".

В соответствии с федеративным устройством России свои органы государственной исполнительной власти имеют Российская Федерация и се субъекты. Первые именуют федеральными, вторые - органами субъектов РФ, или региональными.

В процессе исторического развития исполнительные органы государственной власти приобрели определенные организационные, функциональные и правовые особенности. Они претерпели существенную трансформацию в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. По ранее действовавшему законодательству их называли органами государственного управления или исполнительно-распорядительными органами. В связи с коренными политическими и социально-экономическими преобразованиями в стране, значительным сокращением государственного сектора экономики рассматриваемые органы функционально все в большей степени отходят от непосредственного государственного управления хозяйственной и иной деятельностью предприятий, учреждений, организаций. Они формируются как субъекты, участвующие в осуществлении государственного и правового регулирования в сферах своей деятельности и на подведомственной территории. За ними сохраняются функции управления (руководства) лишь в отношении тех организационных звеньев, которые входят в систему исполнительных органов государственной власти, а также непосредственно подчиненных им организаций (предприятий, учреждений).

Конституция РФ и текущее законодательство создали правовые условия для изменения характера взаимодействия органов исполнительной власти с органами законодательной власти. Они повлияли на рост самостоятельности и ослабление непосредственного воздействия законодательной (представительной) власти на органы исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти формируются в основном при решающем участии Президента РФ и Правительства РФ, региональные - высших должностных лиц субъектов РФ и их правительств.

За органами законодательной власти остался в основном такой мощный канал воздействия, как принимаемые ими законы. В то же время Президент РФ и органы исполнительной власти в лице Правительства РФ, высших должностных лиц и правительств (администраций) субъектов РФ получили возможность влиять на правотворческую деятельность органов законодательной власти через предоставленное им право законодательной инициативы. Президент РФ и высшие должностные лица субъектов РФ наделены правом подписи и нравом возвращения на повторное рассмотрение законов. Для обеспечения тесного и конструктивного взаимодействия с органами законодательной власти органы исполнительной власти назначают в них своих представителей.

Исполнительные органы государственной власти составляют организационную систему, которая в свою очередь входит в систему органов государственной власти России. В Конституции РФ имеются четыре важнейшие предписания, закрепляющие существование указанной системы и уточняющие ее параметры. В ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование этих органов. Федерация и ее субъекты совместно определяют общие принципы организации системы исполнительных органов государственной власти. Субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему органов исполнительной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации органов государственной власти. В пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти .

Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, которое состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров . Правительство является высшим исполнительным органом государственной власти РФ, возглавляющим систему органов исполнительной власти РФ. В Конституции РФ не названы иные, кроме Правительства, федеральные органы государственной исполнительной власти, хотя таких органов немало. Система органов исполнительной власти установлена в Указах Президента РФ "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и "О структуре федеральных органов исполнительной власти". В состав указанных органов входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства .

Исполнительную власть в субъектах РФ осуществляют их высшие органы исполнительной власти в лице правительств (администраций), возглавляемые по федеральному закону высшими должностными лицами субъектов (президентами, губернаторами). В субъектах РФ формируются согласно конституциям (уставам), региональным законам органы государственной исполнительной власти субъектов в организационно-правовой форме министерств, комитетов, управлений, департаментов, отделов и т.п.

Основы организации и деятельности исполнительных органов государственной власти установлены в разветвленной системе нормативных правовых актов (Конституции РФ, федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, конституциях и уставах субъектов РФ, других законах субъектов РФ, иных нормативных правовых актах). Практически каждый из существующих органов исполнительной власти имеет основной нормативный правовой акт, регламентирующий его статус, порядок образования, организации и функционирования. Иногда таким актом является федеральный или региональный закон. Например, основы организации и деятельности высшего исполнительного органа государственной власти России урегулированы Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" .

Федеральные и региональные органы исполнительной власти РФ и ее субъектов формируются и действуют на основе положений об этих органах. Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, утверждает Президент РФ . Положения о других федеральных органах исполнительной власти утверждает Правительство РФ . Положения об исполнительных органах государственной власти субъектов РФ утверждают высшие органы исполнительной власти соответствующих субъектов.

Для правового статуса исполнительных органов государственной власти наиболее характерно наличие компетенции, которая находит выражение в принадлежащих им властных правах и соответствующих им обязанностях. Нередко в нормативных правовых актах используется понятие "полномочия", которое охватывает права и обязанности органа исполнительной власти (должностного лица).

Наделение органов исполнительной власти компетенцией осуществляется на основе законов, а также правовых актов вышестоящих органов исполнительной власти. Компетенционные права органов исполнительной власти адресованы исключительно тем субъектам права, которые им подчинены или подведомственны и юридически обязаны следовать принимаемым ими правовым актам.

Компетенционные обязанности в отличие от прав имеют двоякую направленность. С одной стороны, конкретные органы исполнительной власти несут обязанности перед другими органами государственной власти, чьи акты согласно законам и праву они должны исполнять, перед кем отчитываются. С другой стороны, они несут обязанности перед подчиненными, подведомственными субъектами. И в том и другом случаях содержание обязанностей состоит в необходимости принятия правовых решений при наличии предусмотренных законодательством условий, в исправном и эффективном использовании предоставленной власти (компетенции).

Таким образом, в правоотношениях с исполнительными органами подведомственные им субъекты административного права не только обязаны следовать их властной воле, но имеют право ожидать и требовать, чтобы они разумно и эффективно использовали принадлежащую им власть в целях достижения запрограммированных в праве результатов.

Исполнительные органы государственной власти осуществляют подзаконную деятельность. Государство возлагает на органы исполнительной власти деятельность по исполнению законов. Поэтому ее называют одновременно исполнительной и подзаконной. Органы исполнительной власти призваны осуществлять указы Президента РФ, правовые акты вышестоящих федеральных и региональных исполнительных органов, а также адресованные им правовые акты органов судебной и контрольной ветвей власти. Содержание возложенной на органы исполнительной власти деятельности определяется в законодательстве с помощью таких категорий, как цели, задачи, предметы ведения, функции, формы, методы, компетенция, полномочия, права, обязанности.

Система исполнительных органов государственной власти и сами эти органы имеют структуру, которая подвержена частым изменениям. Она установлена в правовых актах, схемах управления и штатных расписаниях. Систему и структуру федеральных органов исполнительной власти утверждает Президент РФ. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" система исполнительных органов государственной власти субъекта РФ устанавливается законом соответствующего субъекта. Их структура определяется высшим должностным липом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) того же субъекта .

Совершенствование организационной структуры государственной исполнительной власти представляется делом чрезвычайно актуальным и необходимым. К сожалению, немало ошибочных решений принимается по вопросам создания государственных органов вообще и органов государственной исполнительной власти в частности. Нередко систему органов государственной власти, государственный аппарат сравнивают в литературе с машиной. Однако при создании и формировании рассматриваемой системы не научились еще использовать точные расчеты и технологии как при конструировании и производстве машин, систем машин. Создатели органов государства, к сожалению, значительно уступают в профессионализме специалистам по техническим системам, так как часто руководствуются не твердым расчетом, а главным образом благими пожеланиями, ведомственными и даже клановыми, личными интересами и представлениями, нередко ошибочными. Если бы это было не так, то Россию не преследовали бы бесконечные организационные реформы.

Исполнительные органы отличаются от государственных организаций следующими признаками: а) первые входят в организационную систему государственной исполнительной власти, вторые - нет; б) первые наделены государством некоторым объемом исполнительной власти, компетенцией, а вторые их не имеют; в) первые участвуют в осуществлении государственной исполнительной власти, административного управления и административно-правового регулирования, вторые испытывают на себе воздействие власти, управления и регулирования, заняты выполнением производственно-хозяйственной, социально-культурной и иной невластной деятельности.

Существует некоторое сходство исполнительных органов государственной власти и работающих в них должностных лиц. И те и другие находятся в системе государственной исполнительной власти, наделены компетенцией. Однако должностные лица не являются ее структурными подразделениями и не обладают внутренней структурой. Они занимают должности в исполнительных органах и относятся к индивидуальным субъектам права (физическим лицам), в то время как органы государственной исполнительной власти принадлежат к коллективным (организованным) субъектам.