1) Председателя Правительства назначает Президент с согласия Государственной Думы

2) Президент может отменить постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ);

3) в случаях, предусмотренных ст. 92 Конституции РФ, Председатель Правительства РФ временно исполняет обязанности Президента РФ.

Взаимоотношения Правительства РФ и Федерального Собрания Российской Федерации проявляются в следующем:

1) Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы

2) Правительство пользуется правом законодательной инициативы

3) Правительство представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении.

56. Взаимоотношения Правительства РФ и Президента РФ. Наиболее тесным образом Правительство РФ сотрудничает с Президентом РФ. Анализ полномочий Президента в сфере исполнительной власти дает основания считать его фактически главой исполнительной власти:

1) Председателя Правительства назначает Президент с согласия Государственной Думы (ст. 111 Конституции РФ);

2) Председатель Правительства представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, которые утверждаются указом Президента (ч.1 ст. 112 Конституции РФ);

3) Президент в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает их руководителей (ст. 32 Закона о Правительстве);

4) по предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров (п. «д» ст. 83, ч. 2 ст. 112 Конституции РФ); 5) Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства (п. «6» ст. 83 Конституции РФ);

6) Президент принимает решение об отставке Правительства (ст. 117 Конституции РФ);

7) Президент может отменить постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ);

8) в случаях, предусмотренных ст. 92 Конституции РФ, Председатель Правительства РФ временно исполняет обязанности Президента РФ.

Взаимоотношения Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации:

1) Правительство по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

2) Правительство РФ в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон;

3) Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

4) Правительство РФ направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве Российской Федерации;

5) Правительство РФ в срок не более одного месяца рассматривает внесенные в установленном порядке в Правительство РФ предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений.

57. Правительство Российской Федерации - высший федеральный орган, осуществляющий исполнительную власть в России. Статус правительства и порядок его деятельности определены 6-й главой Конституции и федеральным конституционным законом.

состоит из членов Правительства Российской Федерации - Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Кол-во замов пред-ля определ-ся указом през-та.

Председатель Правительства Российской Федерации назначается президентом России с согласия Государственной думы. В случае трёхкратного отклонения Государственной думой представленных кандидатур президент назначает председателя правительства, распускает Государственную думу и назначает новые выборы. Президент России не имеет права распускать Государственную думу на этом основании в течение последних шести месяцев действия его полномочий, в период действия военного или чрезвычайного положения на всей территории государства, а также в случае инициирования Государственной думой процедуры отрешения президента от должности в порядке импичмента.

Заместители председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности президентом Российской Федерации по предложению председателя Правительства.

Структура федеральных органов исполнительной власти (Правительства Российской Федерации) утверждается указом президента Российской Федерации на основании предложения председателя Правительства, направляемого в течение недельного срока после его назначения (ст. 112 Конституции РФ).

ПРЕЗИДИУМ ПРАВИТЕЛЬСТВА

рабочий орган правительства, создаваемый по решению правительства или на основе закона о правительстве и работающий в более узком составе: председатель, его первые заместители и заместители, возможно также и некоторые ключевые министры. П. п. собирается чаще, чем правительство и решает вопросы более оперативного характера. По решению правительства или на основании закона о правительстве решения П. п. могут оформляться как акты самого правительства.

Решения Президиума Правительства Российской Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума.

Координационные органы при Правительстве РФ именуются комиссиями или организационными комитетами и образуются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного круга задач. Совещательные органы при Правительстве именуются советами и образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер. Формируются на представительной основе. В состав координационных и совещательных органов в зависимости от вопросов, для решения которых они образуются, включаются представители соответствующих органов исполнительной власти, а также могут включаться представители органов законодательной власти, научных организаций, общественных объединений и религиозных организаций, которые в координационных органах имеют право совещательного голоса. Решения координационных и совещательных органов оформляются протоколами заседаний.

58. Процедура формирования Правительства начинается с того, что Президент, РФ выбирает по своему усмотрению кандидатуру Председателя Правительства и вносит эту кандидатуру на рассмотрение Государственной Думы для получения согласия. Государственная Дума рассматривает представленную кандидатуру в течение недели. Согласие Думы выражается тайным или открытым голосованием, необходимо получить большинство голосов от общего состава. После трехкратного отклонения представленных кандидатур (кандидатуры) Президент назначает Председателя Правительства по своему усмотрению, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы в Думу. На практике имело место согласие Думы и назначение премьер-министра с первого предложения Президента, было - с третьего (1998 г.), трехкратный отказ не имел места.

После получения согласия Думы Президент РФ назначает Председателя Правительства, который в течение недельного срока представляет ему предложения о структуре Правительства (перечень министерств, ведомств) и, как это сложилось на практике, кандидатуры конкретных лиц. Хотя кандидатуры на должность заместителей Председателя Правительства и федеральных министров предлагает премьер-министр, решающее слово принадлежит Президенту РФ. Назначения производит он, издавая указ о составе Правительства РФ.

Существуют различные основания прекращения полномочий Правительства, в том числе:

1) оно слагает полномочия перед вновь избранным Президентом РФ в день вступления его в должность.

2) Правительство подает в отставку,

3) решение об отставке Правительства может принять Президент РФ по своей инициативе

4) оно может быть уволено в результате двойного вотума Недоверия или однократного отказа в доверии, что происходит путем голосования

5) Правительство может прекратить свои полномочия по инициативе Председателя Правительства.

Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия перед

вновь избранным Президентом Российской Федерации. Решение о сложении

Правительством своих полномочий оформляется распоряжением Правительства в день вступления в должность Президента. Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом.

Президент вправе принять решение об отставке Правительства, в том числе и в

случаях выражения Государственной

Думой недоверия Правительству либо отказа Государственной Думы в доверии Правительству Российской Федерации.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства

Российской Федерации.

Министерства и ведомства являются отраслевыми органами исполнительной власти, имеющими специальную компетенцию в определенных сферах государственного управления. Руководители правительственных ведомств утверждаются парламентом (вотум доверия) или назначаются президентом.

59. 1. Правительство Российской Федерации:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет управление федеральной собственностью;

д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

2. Порядок деятельности Правительства определяется федеральным конституционным законом.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.

Порядок принятия актов Правительства Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации.

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации подписываются Председателем Правительства Российской Федерации.

Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования.

Введение

Глава 1. Разделение властей, парламентаризм и бикамерализм 20

1. Разделение властей в механизме функционирования государства 20

2.Парламентаризм как система осуществления государственной власти 41

З.Современные модели организации парламентов.62

4.3арождение и развитие российского бикамерализма 79

Глава 2. Правовой статус Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 105

І. Организация деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 105

2.Совет Федерации как представитель субъектов Российской Федерации. 141

З.Совет Федерации как составная часть законодательного органа 176

4.Нормативное регулирование деятельности Совета Федерации

Федерального Собрания Российской Федерации 193

Глава 3. Полномочия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 216

1 . Законодательные полномочия Совета Федерации 216

2.Контрольные полномочия Совета Федерации. 241

3.Полномочия Совета Федерации по формированию органов

государственной власти 269

4.Иные полномочия Совета Федерации 294

Глава 4. Взаимоотношения Совета Федерации с Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, судебными органами, международными и общественными организациями 321

1. Взаимодействие Совета Федерации с Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и судебными органами 321

2. Взаимодействие Совета Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, международными и общественными организациями 335

Заключение 350

Библиография 357

Список использованных нормативных актов 357

Список использованной литературы 372

Введение к работе

Актуальность темы исследования

С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. началось укрепление российской государственности в ее качественно новых характеристиках, призванных возвратить страну в мировое общедемократическое конституционное пространство. Россия была провозглашена демократическим федеративным правовым государством с.республиканской формой правления. Общепризнанные принципы парламентаризма получили прямое конституционное закрепление.

Парламентаризм - это особая система государственного руководства базирующаяся на разделении законодательной, исполнительной и судебной власти. Основа такой системы - парламент - должен обладать определенными качественными характеристиками, без которых парламентаризм не способен состояться. К их числу относят разделение властей, представительность, уровень законодательной и контрольной компетенции парламента. Полнота реализации именно этих положений в организации и функционировании парламента позволяет говорить о наличии необходимых (хотя еще и недостаточных) условий утверждения парламентской демократии как формы государства, опирающегося на принцип народного суверенитета.

В общероссийском общественном мнении все отчетливее утверждается понимание объективной необходимости и неизбежности становления парламента как современной демократической формы государственного правления. С образованием Федерального Собрания связан новый этап становления парламентских традиций. Нынешний период государственного устройства России характеризуется стремлением к строительству законодательных органов власти парламентского типа. Процесс предполагается нелегким и длительным,

необходимо формирование гражданского общества, демократической политической культуры, многопартийной системы.

Совет Федерации - самая трансформирующаяся форма развивающейся российской государственности. За первые десять лет, прошедшие со дня принятия Конституции России 1993 г., были опробованы три разных способа формирования Совета Федерации, и делалось это, по-видимому, недаром: судьба палаты отразила нечто очень важное в судьбе того вида федерализма, который вводится в России.

Теперь, после этих трех перемен, становится все более очевидным", что
именно в верхней палате сфокусированы самые острые и самые
сущностные проблемы федерализации. Именно здесь нашли свое
отражение главные противоречия федерализма как государственного
устройства - противоречия, которые можно назвать генетическими,
потому что они присущи федерализму в силу самой его природы. Это,
прежде всего, противоречие между представительством граждан и
представительством регионов как субъектов Федерации, это противоречия
между интересами конкретных регионов и интересами страны в целом, а
также базовое расхождение между первичностью субъектов Федерации
> и национальным суверенитетом. Все три

эти противоречия напрямую воплощаются в верхней палате парламента любого федеративного государства: она была изобретена, прежде всего, для того, чтобы представить субъекты Федерации, именно в ней предстояло согласовывать интересы регионов и страны в целом, именно ей предстоит разрешать противоречие между субъектами Российской.Федерации и российским государством в целом.

Природа Совета Федерации такова, что позволяет говорить, во-первых, - о ее федеративно-государственном характере. Отражая мнения и интересы субъектов Федерации, данная палата получила неофициальный, но вполне заслуженный статус "палаты российских

"регионов"", посредством которого субъекты принимают участие в федеральном законотворчестве и управлении страной. В этом суть федеративной составляющей природы Совета Федерации. Другая ее составляющая в том, что Совет Федерации есть государственный орган всей Федерации. Его акты направлены не отдельным субъектам, а всему государству, Российской Федерации в целом. Во-вторых, Совет Федерации предстает в виде внутриструктурного подразделения Федерального Собрания России, осуществляющего установленные Конституцией представительские, законодательные, контрольные и иные функции 1 .

Следует отметить, что эта палата играет в современном государстве роль более важную, нежели роль защитницы федерализма. Недаром в мире насчитывается 66 двухпалатных парламентов, а федераций только -25; это значит, что верхняя палата оказывается востребованной не только в федеративных государствах. В самом деле, верхняя палата призвана смягчать решительность и поспешность, присущие деятельности нижней палаты. Эта задача смягчения, сугубо консервативная по своему существу, является одной из функций верхней палаты. Замедлить законотворчество, заставить парламентариев глубже вникать в проблемы, снизить влияние сиюминутных соображений в принятии законов, рассчитанных на долгие годы, - вот сверхзадача верхней палаты. Именно ради выполнения этой сверхзадачи принято избирать в верхнюю палату

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики) /Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. - 2002. - № 23 (179). - стр. 5 2 Здесь и далее по работе автор оставляет за собой право (исключительно в целях краткости изложения материала) называть Совет Федерации - верхней палатой парламента, а Государственную Думу -нижней палатой, исходя из специфики законодательного процесса («снизу вверх»). Так как законопроекты сначала вносятся в Государственную Думу (нижняя палата), а затем рассматриваются в Совете Федерации (верхняя палата). Применяя данную терминологию, следует учитывать определённую условность указанных понятий, так как ни одна из палат не является вышестоящей или подчинённой по отношению к другой.

особо опытных политиков, наиболее уважаемых людей страны, именно поэтому ее и называют верхней 3 .

Теоретические аспекты и проблематика нормативного регулирования деятельности Совета Федерации Федерального Собрания России, его место в системе органов государственной власти, определяемое полномочиями и механизмами взаимодействия с иными органами в системе разделения властей в современной правовой действительности России чрезвычайно важны и актуальны. В русле реализации конституционных основ демократизма российской государственности, реализации принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов требуется решение целого комплекса разнообразных "проблем как теоретических, так и практических. Необходимо определить статус Совета Федерации, сформировать правовые основы его организации и деятельности, разработать механизм взаимодействия с органами государственной власти и иными субъектами.

Все вышеизложенное требует научного анализа конституционно-правовых основ организации, правового статуса Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, что и определило выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и круг рассматриваемых проблем.

Степень разработанности темы исследования.

Любая реформа в государстве должна иметь свою четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться.

Проводимая в Российской Федерации конституционная реформа во многом изменила существовавшие ранее приоритеты строительства

3 Из 66 верхних палат мира только в Нидерландах она называется нижней.

государственности. Это затронуло и основные направления формирования системы органов государственной власти, в том числе и представительной, которые в той или иной мере испытывают трудности переходного периода, объективно сопровождающегося поиском.оптимальных путей демократического обновления российского общества. Яркий пример - построение российского бикамерализма.

В силу того, что опыт двухпалатного парламента в России невелик, диссертант проводит сравнительно-правовое, в историческом ракурсе, с анализом практики, исследование теоретических и практических основ деятельности вторых палат в зарубежной и национальной практике.

Автором предпринята попытка анализа места и роли второй палаты парламента в разрезе теоретической и практической системности: взаимодействие палат парламента, федеральных и региональных органов государственной власти, иных субъектов в историческом и сравнительно-правовом ракурсе.

Источниковедческую основу диссертации составили доктринальная и нормативно-правовая база советского периода развития российской государственности и ее современного этапа, основные дореволюционные правовые документы о земских и городских учреждениях самоуправления, труды отечественных и зарубежных ученых, аналитические обзоры, социологические исследования и статистические данные по вопросам деятельности Совета Федерации.

При подготовке диссертационного исследования автор опирался на труды отечественных специалистов в области теории и истории государства и права, конституционного права, политических и правовых учений, международного права, прежде всего: А.С. Автономова, С.Н. Бабурина, А.В. Васильева, Б.П. Елисеева, С.Э. Жилинского, Л.М. Карапетяна, Д.А. Керимова, Н.Г. Кобеца, И.О. Красновой, Б.С. Крылова, Б.Н. Кудрявцева, М.Н. Кузнецова, И.Н. Куксина, М-П.Р. Кулиева, Ю.И.

Лейбо, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, Г.В. Осипова, СВ. Соловьевой, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, Г.И. Тункина, Т.М. Шамбы, Д.Ю. Шестакова, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, В.Ф. Яковлева, И.С. Яценко и др.

Отдельные аспекты исследуемых в диссертации проблем в том или ином виде рассматривались в трудах современных ученых-юристов в сфере конституционного и парламентского права - С.А. Авакьяна, А.С. Автономова. М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.Н. Габричидзе, И.В. Гранкина, Ю.А. Дмитриева, А.Д. Керимова, Е.И. Колюшина, В.Ф. Котока, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, B.C. Основина, Н.Т. Савенкова, И.М. Степанова, Б.А. Страшуна, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Т.Я. Хабриевой и других. Эти работы, многие из которых были написаны еще в советский период и отражают существовавшие в то время научные концепции и практические подходы, не утратили значения и в настоящее время, являясь основой для развития теории современного российского парламентаризма.

При всей несомненной ценности работ названных авторов нельзя сказать, что интерес научной общественности к проблемам места и роли Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, его формирования и деятельности, в полной мере исчерпан. Демократические.преобразования последних десяти лет изменили общественное мнение к парламентаризму с негативного на позитивный. В советской юридической науке отношение к парламентаризму было критическим. Однако необходимо отметить имена Б.Н. Топорнина, В.И. Иванова, И.П. Рыбкина, А.П. Любимова, В.Д. Горобец, И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой, С.А. Авакьяна - исследователей, которые заявили о целесообразности введения в национальную правовую систему парламентского права. Именно в их

трудах бикамерализм рассматривается, как элемент демократической государственности.

Теоретическими источниками явились труды русских ученых прошлого и начала нынешнего века В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, Б.В. Веселовского, В.Н. Гессена, А.Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, Б.Э.Нольде, М.И. Свешникова и др. Они положили начало исторической традиции в научном и практическом осознании характера и специфики формирования современной концепции конституционного развития российской государственности.

Проблемы становления и развития правовых институтов парламентаризма отражены в работах зарубежных авторов: М. Амеллера, А. Бакера, Ж. Блонд еля, Де Лавеле, М. Дюверже, Д. Еллинека, О. Мод ел я, М. Прело, X. Файнера.

Вместе с тем, некоторые проблемы роли верхних палат в системе управления государством, в том числе и в современной России, еще не получили должного научного обоснования. Поэтому данное исследование направлено на обобщение и систематизацию состояния и тенденций развития конституционно-правового законодательства по вопросам организации и деятельности Совета Федерации и его взаимодействия с различными субъектами в исторической и сравнительно-правовой ретроспективе и будет иметь значительный научный и практический интерес.

Правовую основу работы составляют Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации,- регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, законодательство субъектов

Российской Федерации, проекты нормативных актов, иные правовые документы, в том числе зарубежные.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе нормативного регулирования формирования, реализации полномочий, взаимодействия с другими государственными органами при функционировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. При проведении настоящего исследования деятельность Совета Федерации анализируется в сравнении со вторыми палатами парламентов зарубежных стран и гарантирующей их системой законодательства.

Предмет диссертационного исследования составляют теоретические основы, юридические нормы, определяющие правовой статус Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также практика его деятельности.

Цель и задачи диссертационного исследования.

Цель - комплексно исследовать правовые, теоретические и практические аспекты деятельности Совета Федерации в сравнении со вторыми палатами зарубежных парламентов на основе общетеоретических идей построения демократического и правового государства, с позиций конституционного права, анализа действующего законодательства и современной практики. Предложить возможные варианты совершенствования конституционно-правового механизма закрепления правового статуса Совета Федерации и его места в системе управления с учетом характерных особенностей и специфики российской правовой действительности.

Предмет и цели исследования определили круг основных взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание данной работы:

Раскрыть, с учетом современных научных взглядов, действующего законодательства и сложившейся практики, социальную сущность и правовое содержание категорий «парламентаризм», «представительная власть»; раскрыть сущность вторых палат парламентов и Совета Федерации в России.

Исследовать в историческом аспекте место представительной ветви власти в системе разделения властей и выявить в ней место верхних палат парламентов.

На основе анализа действующего законодательства, а также взглядов ученых юристов рассмотреть содержание и правовые основы формирования и деятельности вторых палат зарубежных парламентов, Совета Федерации в России; выявить тенденции и закономерности, становления и развития института бикамерализма в России.

Рассмотреть вопросы теории и практики распределения полномочий между палатами современных парламентов.

Проанализировать практику и определить подходы и методы по оптимальному сочетанию и взаимодействию Совета Федерации с органами государственной власти и иными субъектами при осуществлении конституционных полномочий.

Выявить особенности системы представительной власти, федерализма в России; выявить и изучить проблемы формирования, правового регулирования и практической деятельности Совета Федерации.

Определить приоритеты и оптимальные модели структурирования Совета Федерации. Проанализировать опыт правового регулирования, структуры, организации деятельности вспомогательных органов Совета Федерации в России, сопоставить его с зарубежным опытом в обозначенной сфере и возможности его использования в современных условиях России.

Извлечь из имеющегося доктринального и нормативно-правового опыта зарубежных стран теоретические и практические конструкции, которые могут оказаться полезными при решении вопросов, связанных с развитием парламентаризма и бикамерализма в России, основанного на традициях свободы и демократии.

Выработать теоретическую конструкцию и практические рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы и практики деятельности Совета Федерации.

Методологическая база и методы исследования. Основой является общенаучный диалектический метод познания.

Для достижения поставленных задач применялись современные способы познания правовых, экономических и социальных отношений в процессе построения демократического устройства и жизнедеятельности России и иных государств. В качестве методов исследования.использовались общенаучные и специально-правовые, в том числе системный, исторический, нормативно-логический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, метод аналитического толкования взаимодействия правовых норм и др. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, их целостности и всесторонности, выявить некоторые тенденции, сделать обобщения, сформировать рекомендации по совершенствованию правового статуса Совета Федерации.

В силу специфики темы диссертационного исследования потребовалось обращение к теории и истории государства и права, конституционному праву зарубежных стран, уставному праву субъектов Российской Федерации, административному и другим отраслям права.

Эмпирическую основу исследования составили официальные политико-правовые документы - конституции зарубежных государств, акты международного права, зарубежное и российское законодательство,

нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации. При написании были изучены решения Конституционного Суда Российской Федерации, проанализировано около 40 конституций и уставов субъектов Российской Федерации. При подготовке диссертации были учтены положения посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, аналитическая информация органов государственной власти России, материалы текущего архива Совета Федерации Федерального Собрания России, данные статистики и другие документы.

Научная новизна. Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, посвященное анализу теоретико-правовых и практических вопросов существования и развития второй палаты парламента в системе публичной власти демократического, правового государства.

Работа является одним из первых монографических исследований, в котором на значительном теоретическом, фактическом и нормативном материале осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка проблемы организации и функционирования второй палаты парламента -Совета Федерации, ее места в новых для России конституционных и правовых условиях.

Процессы становления Совета Федерации рассматриваются с
использованием сравнительного анализа, в контексте проводимой в
Российской Федерации конституционной реформы, направленной на
реализацию "принципа разделения власти", формирование
парламентаризма. -

Наряду с теоретическими, подробно рассматриваются практические аспекты функционирования и деятельности Совета Федерации, его взаимоотношений с иными органами, проблемы разграничения предметов

ведения и полномочий, с учетом функциональной специфики и особенностей палаты Федерального Собрания. Положения, выносимые на защиту;

Авторское определение понятия парламентаризма, под которым пони мае гея «особая система управления государством, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона, при ведущей роли парламента в целях реализации конституционного закрепления полновластия народа».

Характеристика основных черт и определение представительной ветви власти. Представительная (законодательная) ветвь власні образует собой систему коллегиальных выборных органов государства, выполняющих законотворческие, представительские и иные функции, основанную на свободном или императивном мандате и ограниченном сроке полномочий. Характерными чертами исследуемой ветви власти, по мнению диссертанта, являются: объем функций и полномочий, представительство интересов, коллегиальность, выборность, системность.

Заключение о том, что можно выделить десять способов формирования вторых палат парламентов. В частности, члены верхних палат могут занимать свои должности следующим образом: прямым голосованием; избираться особой категорией избирателей более низкого уровня (например, членами местных советов); избираться различными функциональными или профессиональными группами (корпоративное представительство); избираться местными органами власти; избираться членами другой палаты; отбираться своими коллегами по верхней палате (кооптация); назначаться главой государства; назначаться органом исполнительной власти субъекта (главой органа); путём наследования; путём замещения по должности. При формировании вторых палат парламентов в разных сочетаниях и вариантах используются прямые выборы по системам: пропорциональной, простого большинства и большинства в два тура; непрямые выборы; назначение

региональными органами власти или монархом; кооптация. Практикуется этническое квотирование, доминирует территориальный принцип представительства.

Вывод о том, что наиболее приемлемым для России является выборный способ формирования членов Совета Федерации, когда кандидаты в количестве большем, чем один человек, предлагаются соответственно органом законодательной власти и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а население избирает из них представителей в Совет Федерации.

Определение представительной, законодательной и контрольной функции парламента, данное на основе анализа доктринальных источников и практики её реализации.

Так как компетенция парламента - это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции данного органа государственной власти 4 , функции Совета Федерации проявляются не только через его компетенцию, но также и посредством ее отдельных элементов - предметов ведения или полномочий.

Исходя из этого диссертант определяет:

представительную функцию Совета Федерации, как

основополагающую для всех иных функций, - совокупность способов, мер, правомочий, направленных на устранение разногласий между.федеральным центром и субъектами Федерации; обеспечение участия регионов в выработке федеральной политики; согласование интересов центральных и региональных органов государственной власти, выражающуюся во внутреннем устройстве, процедурных правилах, актах палаты;

законодательную функцию Совета Федерации - как совокупность способов, мер, правомочий в процессе законотворчества, выражающуюся

в участии на разных стадиях разработки и принятия всех видов законов в Российской Федерации;

контрольную функцию Совета Федерации - как совокупность способов, мер, правомочий, составляющих механизм контроля за исполнительными и иными государственными органами с целью предотвращения (пресечения) нарушения прав и свобод граждан и эффективной реализации действующего законодательства.

Классификация системы нормативных правовых актов, регулирующих правовой статус Совета Федерации, по следующим основаниям: по юридической силе - законы и подзаконные акты, по территории действия - на федеральные и субъектов Федерации. В блок-нормативных правовых актов федерального уровня входят: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, .федеральные законы, решения Конституционного Суда России, имеющие правотворческое значение, а также ряд подзаконных актов. Нормативные правовые акты субъектов Федерации регулируют только процесс формирования - выборы и назначение членов Совета Федерации Федерального Собрания России.

Классификация норм Конституции Российской Федерации регулирующих правовой статус Совета Федерации, на два блока: общего и специального характера. Нормы второго блока подразделяются по предмету регулирования на: закрепляющие процедуру формирования, структуру палаты, процедуры деятельности, полномочия, способы взаимоотношений с иными органами власти.

Диссертант, при определении функций парламента предлагает положение о нескольких классификациях полномочий парламентов: по сфере деятельности, по форме закрепления, по направлению деятельности. Диссертант выделяет законодательные функции, в

4 См.: Ьаг.іаіі М. В. Конституционное право Российской Федерации... С. 493.

зависимости от предмета регулирования; по объекту принятия (конституции, конституционные (органические) законы, текущее законодательство и, как подвид, - принятие подзаконных актов); по стадиям законодательного процесса.

9. Вывод о том, что взаимоотношения Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации с государственными
органами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а
также международными и общественными организациями происходит на
принципах взаимодействия, взаимозависимости, взаимодополнения.

10. Вывод о том, что для усиления роли Совета Федерации в
рамках построения демократического правового государства, следует
наделить Совет Федерации следующими полномочиями:

правом дачи разрешения на прохождение, размещение и дислокацию иностранных вооруженных сил на территории России (урегулировать процедуры специальным актом);

участия в отмене режимов военного и чрезвычайного положения;

право Совета Федерации на решающее (обязательное для Президента Российской Федерации) одобрение или неодобрение внутрифедеральных договоров;

не рассматривать в качестве закрытого перечень «должностных лиц», установленный Регламентом палаты, к которым может быть обращено право парламентского запроса Совета Федерации и право депутатского запроса членов Совета Федерации.

11. Вывод о необходимости совместно с Государственной Думой
Российской Федерации:

Создания на паритетных началах специального органа для определения приоритетов законодательной деятельности;

создания совместной комиссии палат для регламентации деятельности аппаратов палат Федерального Собрания и контроля за их деятельностью;

учреждения совместной комиссии (или в каждой из палат) по расследованию деятельности исполнительной власти (с внесением соответствующих изменений в ст.101 Конституции России);

создания на базе аппаратов палат «школу парламентариев», как резерв профессиональных кадров.

12. Предложение о разработке ряда новых нормативных

правовых актов, в том числе Регламента совместных собраний палат Федерального Собрания России (п. 3 ст. 100 Конституции России).

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют целый ряд правовых институтов конституционного и парламентского права, а так же разделов науки конституционного права и научных дисциплин. Исследуемые в диссертации проблемы относятся к числу фундаментальных проблем современной конституционно-правовой науки. Их научное осмысление обуславливает теоретическую значимость и ценность проведенного исследования.

Практическая значимость исследования заключается в том, что выводы, полученные в ходе исследования, можно использовать:

в нормотворческой деятельности органов государственной власти;

в практике деятельности Совета Федерации, его аппарата;

в совершенствовании работы органов государственной власти;

в совершенствовании механизма взаимодействия органов власти, иных субъектов с Советом Федерации.

Значимость проведенного исследования определяется, и тем, что оно может способствовать научно обоснованному поиску правовых решении,

адекватных происходящим в России современным социально-политическим процессам.

Результаты исследования могут использоваться в преподавании курсов "Конституционное право России", "Парламентское право", отраслевых юридических наук в юридических вузах, а также на курсах повышения квалификации практических работников, при проведении научных исследований.

Апробация результатов исследования осуществлялась в следующих формах: внедрение основных положений диссертации в программное обеспечение учебного процесса в рамках государственно-правовой специализации Московского гуманитарного университета.

Теоретические положения, практические выводы и отдельные проблемы, исследованные в диссертации, докладывались и обсуждались на региональных и межвузовских научно-практических конференциях, круглых столах, семинарах и дискуссиях: «Российский федерализм: теория и практика», Москва 25-26 февраля 2001 г.; 1 Всероссийская межвузовская научно-практическая конференция, Москва 27 марта 2001 г.; Научно-практическая конференция аспирантов и докторантов МГСА, Москва 15 апреля 2002 г.; Научная конференция «10 лет Российской конституции» Москва 10-11 декабря 2003 г.; Общероссийская научно-практическая конференция «10 лет Конституции России в зеркале юридической науки и практики» Москва 18-19 декабря 2003 г.

Ряд выводов диссертанта получили апробацию в практической деятельности органов государственной власти России, в частности, направлялись рекомендации в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в подготовленных и опубликованных автором работах: монографиях, статьях, лекциях.

Разделение властей в механизме функционирования государства

Государственная власть представляет собой систему особых общественных отношений и деятельности государственных органов, которая осуществляется посредством установленных законом форм и методов и направлена на создание демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина и обеспечение эффективного государственного управления и контроля. Это власть государства, имеющего конкретные цели, функции и правовые средства воздействия на общественные отношения. Разнообразные и многочисленные функции государства обусловливает наличие как специальных органов государства, так и применяемых ими специальных форм и методов воздействия на общество, на само государство, на граждан, благополучие и безопасность которых составляют основную цель государственной деятельности.

Ы. М. Коркунов в конце прошлого века писал: "Но если не будет вовсе управления, не будет и государства. Бытие государства только и проявляется в его деятельности. Государство лишь постольку и существует, поскольку оно действует, властвует, правит. Поэтому для того, чтобы существовало государство, должно совершаться управление. Поэтому управление не может быть поставлено в зависимость от всегда более или менее случайного существования закона, предусматривающего данный случай, встретившийся в практике"4.

Функции государственного управления (функции управления делами государства) присущи всем государствам на протяжении их развития. Вопрос о функциях государства и государственного управления не лишен спорных моментов5. Однако ученые пришли к общему мнению: функции государства реализуют все государственные органы, составляющие единую государственную власть. В рамках этого единства имеются существенные различия в методах и формах реализации функций. Соответственно выделяются в самостоятельные виды государственной деятельности, отличающиеся специфическим назначением, особыми субъектами - государственными органами (государственными служащими), способами реализации государственных функций.

В самом общем виде функции государства и его органов - это основные направления деятельности государства, обеспечивающие его социальное благосостояние, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом.

Термин "государственное управление", видимо, не потеряет, несмотря на изменения в понятийном аппарате различных наук, изучающих этот феномен, своего важнейшего значения в практике функционирования государства, по крайней мере, до тех пор пока существует само государство. Именно с позиций взаимосвязи понятий "государство" и "управление" следует рассматривать сущность государственного управления. При этом не исключено, что с развитием новых политических и экономических отношений могут изменяться формы и методы управления, возрастать важность отдельных функций управления и ослабевать значение других.

К определению понятия "государственное управление" можно подходить с разных точек зрения. Иногда управление определяется как такая государственная деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством6. Классическая дефиниция управления дана В. Еллинеком7: управление - это деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, осуществляемая вне границ законотворчества и правосудия.

Англо-американские авторы определяют управление следующим образом: управление объединяет ту область деятельности государства и его различных структур, в которой исполняются планомерно и целенаправленно выработанные политические решения. С точки зрения системности, государственное управление представляет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой продуцирует, передает, воспринимает, преобразует регулирующие воздействия таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь.

Государственно-правовой характер управления определяется следующими признаками: во-первых, в процессе управления осуществляются функции государства при соблюдении интересов государства (публичных интересов) и обеспечении прав и свобод граждан;

во-вторых, функции управления осуществляются специально создаваемыми государством субъектами по поручению и от его имени или другими субъектами, которым государство передает часть своих полномочий в сфере управления;

Организация деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Парламенты и их палаты сами организуют свою работу, формируют необходимые им для функционирования внутренние органы. Закрепленная регламентом процедура - один из родовых признаков парламента, действующего и в наши дни.

Важнейшими органами современного парламента являются отраслевые постоянные комиссии (комитеты). Они образуются, как правило, на межпартийной основе в начале деятельности парламента или его палаты нового созыва и работают до истечения срока полномочий парламента или его палаты данного созыва. Если состав палаты обновляется постепенно (например, в США каждые два гола переизбирается одна треть сенаторов, в России полномочия члена Совега Федерации прекращаются с прекращением полномочий глав исполнительной власти или органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, а равно по решению органа (должностного лица), избранного (назначенного) членом Совета Федерации), то и состав постоянных комиссий (комитетов) меняется постепенно.

Специализированный характер деятельности комиссий (комитетов), их довольно узкий состав и относительно меньшая публичность работы (как показала практика, в странах, где открыт доступ публики на заседания комитетов, они посещаются меньшим числом граждан, чем пленарные заседания палаты или парламента) приводят к тому, что члены комиссий (комитетов), по словам финского государствоведа П. Каспари, "вникают...в деловую или" техническую сторону обсуждаемых-вопросов более глубоко, чем на пленарных заседаниях, где яснее выступают политические аспекты185. Именно в них, по мнению исследователей и практиков, осуществляется большая часть работы депутатов и сенаторов.

В большинстве современных стран в качестве особых структурных подразделений парламентов или палат выделяются партийные фракции (группы) . Опыт работы Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР в 1989-1991 гг., а также Съезда народных депутатов России и Верховного Совета России в 1990-1993 гг. показал, что отсутствие достаточно устойчивых депутатских объединений серьезно затрудняет работу представительного коллегиального органа.

В целом верхняя палата Федерального Собрания России устроена проше, чем нижняя. В то время как Государственная Дума состоит из двух накладывающихся друг на друга структур - фракционной и комитетской, строение Совета Федерации предполагает наличие лишь одной структуры, включающей Совет палаты, комитеты и комиссии. Отсутствие в верхней палате фракций, являющихся в Государственной Думе основными субъектами групповой политической активности, связано и с тем, что верхняя палата по своей природе - выразитель согласованных интересов субъектов Федерации, а не политических сил. Компоненты данного устройства - комитеты и комиссии Совета Федерации - имели неопределенный идеологический облик, что, впрочем, не мешало им последовательно отстаивать интересы региональной элиты.

Как правило, при определении необходимого количества, названия и компетенции комиссий (комитетов), парламентарии исходят из того, что деятельность этих органов должна охватывать все сферы национальной политики. В результате такого подхода в палатах зарубежных парламентов количество постоянных комиссий (комитетов) оказывается обычно довольно значительным. И, тем не менее, как справедливо отмечают В.А. Рыжков и Б.А. Страшун, «названия комиссий часто не полностью отражают круг их ведения. Например, комиссии по строительству ведают не только вопросами компетенции Министерства строительства, но так же вопросами государстве иного, местного и городского планирования земли, вопросами дорог, рек, морских побережий, каналов, вопросами экспроприации земли, топографии и картографии» .

Перенесение центра тяжести в законодательной деятельности с публичных заседаний палат высшего представительного учреждения на комиссии в большей или меньшей степени свойственно всем демократическим государствам. «Нередко парламентские комитеты, -справедливо отмечает А.А. Мишин, решают судьбы законодательства. Наиболее типичной в этом отношении является комитетская система США, где основная деятельность конгресса осуществляется не им самим, а многочисленными постоянными комитетами, формируемыми как палатой представителей, так и сенатом»

Взяв в качестве точки отсчета традиционное разделение полномочий между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, мы чаще всего обнаруживаем, что в каждой из названных сфер вторая палата играет второстепенную роль.

В целом же, наблюдается следующая закономерность: власть второй палаты выше в тех случаях, когда- при прочих равных - она не может быть распущена правительством, как в Великобритании или в федеративных государствах337.

Имеются определенные закономерности в соотношении функций Совета Федерации и его компетенции. Последняя, являясь юридической категорией, выступает в роли инструмента, служащего правовому выражению функций. В связи с этим компетенция: объективирует функции, раскрывает их юридический аспект; обозначает круг вопросов, в рамках которых Совет Федерации состоятелен принимать юридически значимые решения; определяет формы и характер участия Совета Федерации в осуществлении функций.

Компетенция Совета Федерации находится в зависимости как от общей, так и предметной компетенции Федерального Собрания. Представляется, что общая компетенция распадается на три основные предметные компетенции: законодательную, представительскую и контрольную - по числу соответствующих функций Федерального Собрания. Предметной компетенции Федерального Собрания корреспондируют специальные компетенции Совета Федерации и Государственной Думы в этих же сферах деятельности: представительской, законодательной и контрольной.

Юридическая литература по парламентаризму полна разнообразных формулировок, обозначающих деятельность парламентов: «парламентские функции», «компетенция парламента», «парламентские полномочия» и т. д. В настоящем исследовании эти термины употребляются как элементы одной известной юридической конструкции, согласно которой компетенция есть юридическое выражение функций, ее структура складывается из предметов ведения и полномочий органа" 4. «Компетенция парламента, - пишет М. В. Баглай, - это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции данного органа государственной власти»

Функции Совета Федерации проявляются не только через его компетенцию, но также и посредством ее отдельных элементов: предметов ведения или полномочий. «Специальная компетенция, или вопросы ведения Совета Федерации, установлена в ряде статей Конституции (в основном ст. 102) и федеральных законах»340. Согласно И. В. Гранкину, специальные предметы ведения палат Федерального Собрания (ст. 102, 103) одновременно могут рассматриваться и как полномочия.

Таким образом, функции Совета Федерации могут быть раскрыты не только через обобщенную юридическую категорию - компетенцию, но и ее отдельные составляющие: предмет ведения или полномочия. Очевидно, что такой подход нашел распространение в юридической литературе по проблемам парламентаризма. Однако основания его применения авторами различны. Так, для С. А. Авакьяна, как было указано выше, компетенция Федерального Собрания не существует в принципе, он оперирует другой категорией - «полномочия палат».

В ст. 102, 103 Конституции Российской Федерации предметы ведения палат излагаются одновременно с их полномочиями. Таким образом, речь идет только о форме, особенностях законодательной техники, а не о содержательной стороне.

Мнения большинства ученых сходятся при определении функций парламента. При этом не следует забывать, что функции находят свое проявление в полномочиях парламентов. Диссертант, при определении функций парламента предлагает несколько классификаций полномочий парламентов. Первым основанием классификации полномочий парламента является сфера деятельности. М. Дюверже, например, к полномочиям парламента относит: законодательные, финансовые, внешнеполитические, исполнительные, административные (назначение отдельных членов исполнительных органов, контроль над органами исполнительной власти, введение чрезвычайного положения, решения по управлению государственным имуществом и т.п.), судебные (назначение на некоторые судейские должности, смягчение наказаний и т.д.), полномочия по принятию и пересмотру конституции3

Взаимодействие Совета Федерации с Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и судебными органами

Взаимоотношения верхней палаты парламента с центральными (федеральными) органами государственной власти, органами власти субъектов Федерации и иными субъектами как в стране, так и на международной арене, определяются составом и порядком исполнения ее полномочий как в сфере совместной компетенции палат двухпалатного парламента, так и в сфере ее исключительной компетенции458.

В последние годы исследовались формы и методы взаимоотношений верхних палат с иными органами власти, субъектами политической системы, международными органами и организациями""

Место Совета Федерации в системе органов государственной власти, цели и основные направления их совместной работы определены Конституцией, предусматривающей, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

Взаимодействие всех ветвей власти необходимо для оптимальною решения стоящих перед ними задач, в том числе для повышения эффективности законотворческой деятельности. Для Совета Федерации, как палаты Федерального Собрания Российской Федерации, это означает, с одной стороны, оказание непосредственного влияния на процесс и прямое в нем участие, с другой - воздействие на решение вопросов, ставших предметом рассмотрения палаты, например, на положение дел в экономике, социальной сфере на федеральном и региональном уровнях, реакцию на различные политические события.

В повседневном и многосложном взаимодействии институтов власти Совет Федерации всегда служил фактором стабильности, достижению гармонии всех ветвей власти. В основе этого - рост влияния палаты, представляющей все субъекты Российской Федерации, осознающей свои возможности по консолидации на федеральном уровне региональных интересов и эффективно отстаивающей свои решения. Этому способствовали и формирование соответствующей законодательной базы, и установившиеся рабочие отношения руководства Совета Федерации с Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации46".

Традиционные для мировой практики полномочия Совета Федерации, установленные пунктами «а», «б», «в», «г», «ж» и «з» статьи Конституции Российской Федерации означают (причем, OCJ оговорок, подобных ситуации с Государственной Думой), что эта палаїа Федерального Собрания действительно разделяет с ним ответственность за политический курс в важнейших областях жизнедеятельности страны, в том числе за надлежащее обеспечение государственного суверенитета и территориальной целостности, режима законности (в т.ч. конституционной) и правопорядка, стабильности федеративных и межнациональных отношений, а также политико-территориального устройства страны.

Если также учесть полномочия Совета Федерации, установленные пп. «д» и «е» статьи 102 Конституции Российской Федерации по принятию решения об отрешении Президента Российской Федерации от должности и назначению выборов главы государства, то можно заключить, что Совет Федерации является непосредственным гарантом стабильности президентской власти, а, следовательно, и всей системы федеральной государственной власти в России462.

При взаимодействии Совета Федерации с Президентом России используется множество форм взаимодействия и способов сотрудничества при осуществлении совместных полномочий и несколько иной набор форм для взаимодействия в сфере исключительных полномочий.

Одной из востребованных форм взаимодействия Совета Федерации и Президента России является участие членов Совета Федерации в комиссиях, образуемых Президентом. В качестве примера можно привести Объединенную комиссию по координации законодательной деятельности, образованную Президентом в 1994 году, различные комиссии Правительства (2000 г.) и многие другие463.

Например, Совет Федерации Федерального Собрания Российск ой Федерации участвовал в Комиссии при Президенте Российсьсой Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в лице председателя Комитета Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; Члены Совета Федерации были включены в состав Правительственной комиссии по финансовому оздоровлению организаций оборонной промышленности

Совет Федерации создавал специальные комиссии по участию в приоритетных учреждениях, например, комиссию Совета Федерации по вопросу о взаимодействии федерального государственного унитарного предприятия "Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания (ВГТРК)" с региональными телерадиокомпаниями; представительствовал в совете директоров Российского акционерного общества "ЕЭС России", в коллегии Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг

На основании ежегодных посланий Президента России Совет Федерации разрабатывает собственные планы для реализации поставленных Президентом задач.

Члены. Совета Федерации постоянно участвуют в заседаниях Правительства, работе коллегий министерств и ведомств, координационных и совещательных органов при Президенте Российской Федерации и Правительстве. В свою очередь, члены Правительства, представители других федеральных органов власти постоянно приглашались на заседания палаты и ее комитетов и комиссий.

Согласно принципу разделения властей, на основе которого строится государственная власть в Российской Федерации, основное назначение исполнительной власти состоит в осуществлении управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение правовых актов, принятых представительными органами. Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации (ст. 110 Конституции РФ).

Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в России, которую образуют:

федеральные органы исполнительной власти

органы исполнительной власти субъектов Федерации

в пределах ведения Российской Федерации (1), а также в рамках полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (1, 2).

Правительство РФ организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента, международных договоров, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства России.

Правовой основой деятельности Правительства РФ является гл. 6 Конституции Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. (в редакции от 31 декабря 1997 г.) «О Правительстве Российской Федерации», федеральные законы, указы Президента. Наиболее тесным образом Правительство РФ сотрудничает с Президентом РФ. Анализ полномочий Президента в сфере исполнительной власти дает основания считать его фактически главой исполнительной власти: 1) Председателя Правительства назначает Президент с согласия Государственной Думы (ст. 111 Конституции РФ); 2) Председатель Правительства представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, которые утверждаются указом Президента (ч.1 ст. 112 Конституции РФ); 3) Президент в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает их руководителей (ст. 32 Закона о Правительстве); 4) по предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров (п. «д» ст. 83, ч. 2 ст. 112 Конституции РФ);

5) Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства (п. «6» ст. 83 Конституции РФ); 6) Президент принимает решение об отставке Правительства (ст. 117 Конституции РФ); 7) Президент может отменить постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ);

8) в случаях, предусмотренных ст. 92 Конституции РФ, Председатель Правительства РФ временно исполняет обязанности Президента РФ.

Взаимоотношения Правительства рф и Федерального Собрания Российской Федерации

Данный тип взаимоотношений проявляется в следующем:

1) Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы (ст. 111 Конституции РФ); 2) Правительство пользуется правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ);

3) по ряду законопроектов - о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, - требуется заключение Правительства (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ);

4) Правительство представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ); 5) Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству. Председатель Правительства вправе по собственной инициативе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству (ст. 117 Конституции РФ); 6) члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий.

Более того, члены Правительства обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном Регламентами палат. Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации вправе обращаться к Правительству с депутатским запросом (ст. 36, 38, 39 Закона о Правительстве).

Взаимодействие Федерального Собрания и Правительства РФ также обеспечивается с помощью полномочного представительства Правительства РФ в Федеральном Собрании.

Представительство является постоянно действующим органом, образованным с целью совершенствования законопроектной деятельности Правительства, обеспечения его взаимодействия с палатами Федерального Собрания, субъектами права законодательной инициативы, а также координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере законопроектных работ.

Взаимоотношения Правительства рф и органов судебной власти.

Правительство РФ в пределах своих полномочий производит финансирование судов из федерального бюджета, обеспечивает возможность полного и независимого осуществления правосудия и исполнение судебных решений (ст. 42 Закона о Правительстве). В свою очередь, органы судебной власти осуществляют судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти.

Взаимоотношения Правительства рф и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации:

1) Правительство по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

2) Правительство РФ в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон;

3) Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина; 4) Правительство РФ направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве Российской Федерации;

5) Правительство РФ в срок не более одного месяца рассматривает внесенные в установленном порядке в Правительство РФ предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предмет

Конституция закрепляет следующие формы взаимоотношений Правительства с Государственной Думой:

а) Правительство разрабатывает и представляет Думе проект федерального бюджета и отчитывается о его исполнении;

б) законопроекты о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, которые предусматривают расходы, пок­рываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены на рассмотрение Думы только при наличии заключения Прави­тельства;

в) Правительство имеет право законодательной инициативы и проводит значительную работу по подготовке законопроектов;

г) Президент согласует с Думой назначение Председателя Правительства;

д) Дума по своей инициативе или по инициативе Правительст­ва решает вопрос о доверии ему.

Государственная Дума руководит Правительством, как и дру­гими органами государственной власти, путем издания законов, определяющих их задачи, компетенцию, подчиненность. Прави­тельство не подчинено Думе - оно исполняет законы, принятые Думой; оно подчиняется Конституции и законам.

Для обеспечения взаимодействия с палатами Федерального Собрания Правительством образовано специальное представи­тельство. В него входят статс-секретари (заместители федераль­ных министров) и другие лица, назначенные Правительством.

Правительство координирует с палатами и комиссиями Госу­дарственной Думы и Совета Федерации законопроектные рабо­ты в системе исполнительной власти, оказывает информацион­ную поддержку их законотворческой деятельности. В задачу статс-секретарей и Правительства в целом входит обеспечение подготовки предложений и замечаний Правительства по зако­нопроектам, организация работы с обращениями депутатов па­лат Федерального Собрания, анализ результатов реализации принятых законов.

Глава государства - Президент - наделен большими полно­мочиями в отношении исполнительной власти и Правительства. Без какого-либо преувеличения можно утверждать, что он явля­ется и главой исполнительной власти.

19 июня 1994 г. Президент издал Указ «Об обеспечении взаи­модействия Президента Российской Федерации и Правительст­ва Российской Федерации^, в котором закреплено, что законо­проекты, вносимые Президентом в Государственную Думу и затрагивающие вопросы, отнесенные к компетенции Правительст­ва, а также требующие в соответствии с ч. Зет. 104 Конституции РФ заключения Правительства, направляются ему на согласова­ние (на заключение), а законойроекты, вносимые в Государствен­ную Думу Правительством и затрагивающие вопросы, отнесен­ные к полномочиям Президента, направляются в Администрацию Президента на согласование.

Проекты постановлений, принятие которых предусмотрено актами Президента; проекты решений, рассмотренных на заседании Правительства под его председательством; проекты реше­ний, принимаемых Правительством в пределах его компетенции по относимым Конституцией к ведению Президента вопросам прав и свобод человека и гражданина, охраны суверенитета Россий­ской Федерации, ее независимости и государственной целостности, определения основных направлений внутренней и внешней по­литики, руководства внешней политикой, осуществления функ­ций Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Рос­сийской Федерации направляются в Администрацию Президента для согласования.

Проекты решений Правительства по кадровым вопросам фе­деральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту, подлежат согласованию с Советом по кадровой по­литике при Президенте.

Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту, утверждаются им, а вопросы штатной численности этих федеральных органов согласовыва­ются с Правительством.

Анализ содержания Конституции показывает, что Президенту в этой сфере принадлежат верховная власть, самые важные пол­номочия: Правительство ему подчинено полностью (Президент его образует, определяет содержание его деятельности, может отправить в отставку, отменить его акты, воздействовать на его деятельность иными способами). Кроме того, Президент несет ответственность перед страной за работу Правительства. Кон­ституционные нормы не позволяют считать Президента РФ гла­вой законодательной и, тем более, судебной власти, хотя в отно­шении каждой из них глава государства обладает определенными полномочиями, но они не столь велики, как его полномочия по руководству исполнительной властью.

Особенности взаимоотношений членов Совета Федерации с законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ определяются прямой нормой Конституции и развивающими ее положениями текущего законодательства о порядке формирования Совета Федерации. Институциональные же отношения между палатами Федерального Собрания и теми же структурами субъектов РФ как органами власти возникают в рамках законодательных процедур на основании положений ст.136 Конституции РФ и ряда федеральных законов. Например, при внесении поправок в гл.3-8 Конституции РФ, рассмотрении законопроектов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, при рассмотрении проектов двусторонних договоров между Российской Федерацией и ее субъектами.

Усиление этих отношений и перевод их со спорадической на системную основу должны произойти в процессе становления Совета председателей законодательных органов субъектов Федерации (Совета законодателей). Хотя прямой законодательной базы для этого нет, по сути, речь идет о делегировании этому органу части конституционных полномочий Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, установленных частью 2 ст.80 Конституции РФ.

И здесь можно опираться на прецедент, созданный Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", в соответствии с положениями которого федеральное Правительство рассматривает внесенные в Правительство предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений; направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ; предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.

Следуя конституционному предназначению Совета Федерации, можно утверждать, что именно эта палата федерального парламента призвана во взаимодействии с законодательными органами субъектов РФ обеспечить гармонизацию федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также учет региональных интересов при принятии федеральных законов. Для чего, собственно, и был создан Совет законодателей.

Задачи этого органа непосредственно вытекают из существующих проблем состояния и совершенствования правового поля России.

Во-первых, это недостаточная эффективность участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе. Основными факторами, порождающими эту проблему, являются: сложность выражения консолидированной позиции регионов, трудности в обеспечении необходимого содержательного и юридического качества подготовки законодательных инициатив, в первую очередь их финансово-экономического обоснования, организационные проблемы сопровождения законопроектов при их прохождении в Государственной Думе, своевременного и полного информирования о планах и ходе законопроектной работы в федеральных органах государственной власти.

Эти проблемы могут быть в значительной степени устранены, если наиболее значимые инициативы регионов, возможно - в форме законодательных предложений, выносить на обсуждение Совета законодателей. В случае их согласованной поддержки значительным числом регионов целесообразно оформлять такие разработки в качестве совместных законодательных инициатив Совета Федерации и региональных парламентов. Совет Федерации мог бы взять на себя сопровождение таких законопроектов на всех этапах федерального законодательного процесса. Очевидно, что отношение к законопроектам, прошедшим такую процедуру и получившим такой статус, будет заведомо иным и в Правительстве, и в Государственной Думе.

Во-вторых, это решение проблемы неудовлетворительного качества общей системы регионального и федерального законодательства, в первую очередь в сфере совместной компетенции РФ и ее субъектов.

Подходы к гармонизации уровней законодательства РФ отнюдь не должны сводиться к одностороннему приведению региональных актов в соответствие с федеральными нормами. Предпринятые в этом направлении, по сути административные, усилия явились вынужденными мерами антикризисного управления. Корни же проблемы находятся не в целенаправленном нарушении региональными властями федеральных норм в собственных политических интересах, а в систематическом воспроизводстве несовершенного законодательства на всех уровнях, и в том числе на федеральном, из-за принципиальных недостатков организации законодательной деятельности.

Исходя из этого, можно определить соответствующие направления работы Совета законодателей.

1. Систематизация не нашедших своего разрешения спорных ситуаций, возникших по поводу противоречия региональных и федеральных норм, и выработка консолидированной позиции по устранению коллизий оптимальным образом. Результатом может быть изменение не только региональных, но, при необходимости, и федеральных актов. В последнем случае, как указывалось выше, целесообразно использовать возможность разработки совместной законодательной инициативы Совета Федерации и законодательных органов власти субъектов РФ.

В случае же необходимости сохранения существующего положения вещей, для защиты этой позиции, в зависимости от предмета разногласий, может быть направлен совместный запрос в Конституционный Суд РФ или иск в суд общей юрисдикции.

• 2. Проведение анализа регионального законодательства и объективных потребностей в унификации законодательных решений. В необходимых случаях может быть предусмотрена разработка методических рекомендаций либо модельных актов, направленных на совершенствование общего массива законов субъектов РФ.
• 3. Осуществление координационного планирования законотворческой деятельности законодательных органов государственной власти всех уровней. В его основу должна быть положена концептуальная проработка потребностей в совершенствовании и развитии законодательства, вытекающих из:
  • - потребностей в законодательном обеспечении актуальных мер государственной политики, определенных в посланиях Президента страны, других политических программных документах;
  • - результатов обобщения правоприменительной практики в регионах с учетом в том числе проблем, возникающих при исполнении федеральных законов.

При таком подходе может быть реализована программа направленности государства на решение в первую очередь стратегических задач. Для законодательных органов это означает, что ситуативное, в значительной степени стихийное законотворчество должно уступить место концептуально осмысленному, поставленному на плановую основу. В этом случае может быть обеспечена адекватность формируемой системы законодательства реальным проблемам развития страны, ее содержательная согласованность и юридическая непротиворечивость, устойчивость от необходимости внесения изменений, дестабилизирующих социально-экономическую и политическую ситуацию.